Законодательное регулирование бухгалтерского учета и аудиторской деятельности

Шнейдман Леонид Зиновьевич - Директор Департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности и бухучета Министерства финансов Российской Федерации

Вся деятельность по законодательному и нормативно-правовому обеспечению бухгалтерского учета, которая ведется в последнее время Минфином России, направлена на создание оптимальных условий для дальнейшего развития бухгалтерского учета и аудита в стране.

В основе этой работы – Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу, одобренная Министром финансов Российской Федерации летом 2004 г. Концепция предусматривает пять направлений работы. Это повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете, создание инфраструктуры применения Международных стандартов финансовой отчетности, изменение системы регулирования бухгалтерского учета, усиление контроля качества отчетности и повышение квалификации специалистов.

Прежде всего, повышение качества информации, формируемой в бухгалтерском учете, и изменение системы регулирования бухгалтерского учета. На решение этих задач направлена подготавливаемая новая редакция закона "О бухгалтерском учете". Профессиональная дискуссия по поводу этого закона началась достаточно давно. Уже с начала 2005 г. она активно велась и в Институте профессиональных бухгалтеров и аудиторов России, и в ряде других общественных организаций, и на страницах журнала "Бухгалтерский учет". При этом детально прорабатывались следующие вопросы: о чем должен быть закон, каким образом должны решаться наиболее важные вопросы организации и ведения бухгалтерского учета, каким образом должен регулироваться бухгалтерский учет. Концепция новой редакции закона "О бухгалтерском учете", сформированная в результате дискуссии, одобрена в середине октября. С ней можно ознакомиться на интернет-сайте Минфина России.

Первый вопрос, который нужно решить в ходе работы над законом и который вызывает серьезные дискуссии, – о чем должен быть закон? Активно высказывается мнение, что этот закон должен быть посвящен исключительно вопросам регулирования бухгалтерского учета. Альтернативная точка зрения заключается в том, что закон должен стать сводом детальных правил, по которым ведется бухгалтерский учет, своего рода бухгалтерским кодексом.

Концепция новой редакции закона "О бухгалтерском учете" предусматривает, что этот закон должен решать две основные задачи. Первая задача – обеспечение прав граждан, организаций и общества в целом на получение информации о деятельности экономических субъектов. Вторая задача – создание правового механизма регулирования учета.

Этот закон должен регулировать вопросы исключительно официального бухгалтерского учета, того бухгалтерского учета, в котором формируется информация для внешних пользователей. Вопросы формирования информации для внутренних целей должны оставаться исключительной компетенцией самой организации и, по нашему мнению, не подлежат какому-либо законодательному или иному регулированию. Руководитель организации вместе с главным бухгалтером и финансовым директором решают, каким образом строить внутреннюю бухгалтерскую систему. Законодательно же должны регулироваться вопросы, связанные с бухгалтерским учетом, ориентированным на внешнего пользователя.

Исходя из этого, закон должен содержать две группы норм. Это минимально необходимые требования к официальному бухгалтерскому учету, а также принципы, органы и процедуры регулирования учета.

Какие минимально необходимые требования имеются в виду? Те требования, которые значимы для внешнего потребителя информации, формируемой в бухгалтерском учете. Требования, которые создают гарантии надежности и достоверности этой информации. Законодательно должны быть определены объекты бухгалтерского учета. Закон должен устанавливать обязательность ведения бухгалтерского учета, потому что в сегодняшнем законодательстве существуют нормы, которые обязывают составлять бухгалтерскую отчетность, но отсутствуют нормы, обязывающие вести бухгалтерский учет, т.е. иметь систему информации, подтверждающей конечный "продукт" – бухгалтерскую отчетность. Необходимо зафиксировать исключительное право хозяйствующего субъекта – определять способы ведения бухгалтерского учета, самостоятельно строить учетный процесс.

Определенные требования должны быть установлены в отношении оценки объектов бухгалтерского учета. Положения действующего закона часто не соответствуют передовым подходам к ведению бухгалтерского учета. Например, он однозначно устанавливает, что основным способом оценки является оценка по фактическим затратам, никаких иных способов оценки активов и обязательств в нем не предусмотрено. Новая редакция закона "О бухгалтерском учете" должна устанавливать обязательность самой процедуры оценки, обязательность проведения оценки в валюте Российской Федерации, обязательность пересчета показателей в иностранной валюте в валюту Российской Федерации, но не должна устанавливать способы оценки в различных хозяйственных ситуациях.

Активная дискуссия ведется также в отношении бухгалтерской отчетности. Существуют два пути изложения норм по данному вопросу. Можно пойти по пути, который использован в действующем законе "О бухгалтерском учете": подробно отразить в законе вопросы, связанные с составлением, представлением, утверждением и публикацией бухгалтерской отчетности. Альтернативный подход предполагает, что закон устанавливает лишь общие требования к бухгалтерской отчетности. Положения, связанные с представлением и публикацией отчетности, устанавливаются другими законодательными актами.

Сегодня отдельные нормы закона "О бухгалтерском учете", связанные с отчетностью, не согласуются с корпоративным законодательством (об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью и т.п.). Это касается, например, сроков публикации и порядка представления отчетности. Для того, чтобы избежать таких нестыковок, в новой редакции закона "О бухгалтерском учете" целесообразно решить вопросы, связанные исключительно с общими требованиями к официальной бухгалтерской отчетности. Помимо этого закон должен решать вопросы, связанные с бухгалтерской отчетностью при реорганизации и ликвидации организаций. По ним существует пробел в бухгалтерском законодательстве.

Вторая группа норм новой редакции закона "О бухгалтерском учете" связана с регулированием бухгалтерского учета. Закон должен формулировать принципы регулирования бухгалтерского учета и исходя из них устанавливать саму процедуру регулирования.

Какими могут быть принципы регулирования бухгалтерского учета? Это – единообразие процесса установления требований к ведению учета в различных секторах экономики, единство самой системы учета, соответствие принимаемых стандартов бухгалтерского учета уровню развития экономики, науки и практики учета, потребностям пользователей отчетности, упрощенный порядок учета для субъектов малого бизнеса, обеспечение условий для единообразного применения бухгалтерских стандартов.

Кто должен заниматься регулированием? Следует напомнить, что Конституционный суд РФ указывал на то, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой политики, обеспечивает реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики. Бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства.

В этой трактовке бухгалтерского учета и его роли лежит ключ к пониманию того, кто должен заниматься регулированием бухгалтерского учета. Очевидно, что те характеристики бухгалтерского учета, которые использовал Конституционный суд РФ, свидетельствуют о необходимости обязательного участия государства в регулировании бухгалтерского учета.

Исходя из этого, система регулирования может быть следующая. Правительство РФ обеспечивает проведение единой политики в области бухгалтерского учета. Под его руководством непосредственным регулированием бухгалтерского учета занимаются органы государственного и негосударственного регулирования. Органы негосударственного регулирования обеспечивают участие профессиональной общественности и бизнес-сообщества в разработке профессиональных стандартов. Задачей органов негосударственного регулирования должна быть именно разработка проектов стандартов, определение тех способов ведения бухгалтерского учета, которые затем должны попасть в категорию допустимых к использованию в России. Разработка планов, программ принятия стандартов бухгалтерского учета, участие в экспертизе проектов стандартов, издание рекомендаций по применению стандартов, обобщение практики учета – вот те функции, которые должны выполнять негосударственные органы регулирования.

За государственными органами регулирования должны остаться функции утверждения стандартов, программ разработки стандартов и организация экспертизы проектов стандартов. При этом законодательство должно определять саму процедуру разработки и принятия стандартов с тем, чтобы она гарантировала полноправное участие негосударственных органов регулирования, а по существу, профессионального и бизнес-сообществ в разработке стандартов.

Второе направление развития бухгалтерского учета, определенное Концепцией развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу, – создание инфраструктуры применения Международных стандартов финансовой отчетности. Государственной Думой принят во втором чтении проект закона "О консолидированной финансовой отчетности". Первая задача этого закона заключается в том, чтобы придать официальный характер консолидированной финансовой отчетности – той отчетности, которая в настоящее время представляет особый интерес для широких кругов пользователей.

Вторая задача названного закона видится в том, чтобы создать механизм признания международных стандартов для применения на территории Российской Федерации. Над этим механизмом в течение 2005 г. активно работали соответствующие правительственные структуры. Механизм признания имеет целью введение Международных стандартов финансовой отчетности в правовое поле Российской Федерации. Он предусматривает самое активное участие негосударственных структур в экспертизе применимости Международных стандартов финансовой отчетности на территории Российской Федерации. При положительном заключении экспертизы стандарты должны вводиться в действие на территории Российской Федерации нормативно-правовым актом уполномоченного государственного органа.

Еще одно направление, определенное Концепцией развития бухгалтерского учета и отчетности на среднесрочную перспективу, касается усиления контроля качества бухгалтерской отчетности. В этой области основной упор делался на развитие независимого аудита.

Поправки в закон "Об аудиторской деятельности", которые были внесены Правительством РФ весной 2005 г. и приняты Государственной Думой в первом чтении, предусматривают комплекс мер, направленных на повышение качества аудита и общественного доверия к аудиторской профессии. Прежде всего речь идет об укреплении аудиторской профессии, развитии ее саморегулирования и повышении профессионального мастерства аудиторов.

Что касается укрепления аудиторской профессии, то важным представляется повышение общественного признания звания "аудитор", значения профессиональных стандартов и Кодекса этики аудиторов, упорядочение основ функционирования аудиторского рынка.

В ходе обсуждения основ функционирования аудиторского рынка в нашей стране на первый план выходит проблема взаимоотношений аудитора и аудируемого лица. Имеются в виду такие вопросы, как: обеспечение независимости аудитора; целесообразность найма двух аудиторов публичными компаниями; возможность оказания аудиторской организацией услуг по проведению аудита и налоговому консультированию; возможность проведения аудиторской организацией аудита отчетности компании и оказание ей же бухгалтерских услуг; необходимость введения ограничений на долю вознаграждения аудитора, получаемого от одного клиента; необходимость раскрытия сумм гонораров, выплачиваемых аудитору. Над этими вопросами стоит серьезно задуматься сегодня бухгалтерскому и аудиторскому сообществу.

Развитие саморегулирования профессии в настоящее время активно обсуждается прежде всего в аудиторском сообществе. Однако в не меньшей степени этот вопрос затрагивает и бухгалтерское сообщество. Ставится вопрос об усилении и укреплении саморегулируемых профессиональных организаций, прежде всего, о расширении сферы их деятельности. В настоящее время большинство существующих бухгалтерских и аудиторских объединений СРО занимаются исключительно узкими цеховыми вопросами. Но главными в деятельности такого рода организаций должны быть вопросы, которые волнуют деловое сообщество и общество в целом: состояние корпоративного управления, налогообложения, переход на Международные стандарты финансовой отчетности, реформа бухгалтерского учета. Это все сфера деятельности аудиторских и бухгалтерских профессиональных организаций.

Не меньшее значение для успешного развития профессии имеет установление общественного надзора за аудиторской профессией. Внесенные в Государственную Думу Правительством РФ поправки в Закон "Об аудиторской деятельности" предусматривают создание специального органа, который бы осуществлял независимый надзор за развитием аудиторской профессии. Чтобы эта профессия развивалась не сама для себя, не по тем законам, которые она исключительно для себя изобрела, а с тем, чтобы развитие этой профессии отвечало общественным интересам. Для этого предусмотрено создание Совета по аудиторской деятельности, большинство членов которого должны составлять не представители профессии, а представители пользователей отчетности и потребителей аудиторских услуг.

Описанные меры по совершенствованию законодательства создают основу для дальнейшего поступательного развития бухгалтерской и аудиторской профессии. Профессии, которая обеспечивает российский рынок и общество в целом объективной и надежной финансовой информацией. Профессии, действующей на благо экономики и общества.