О некоторых аспектах правового регулирования ДОУ и архивного дела в субъекте РФ. А. В. Ермолаева

• Правовая неурегулированность вопросов в области ДОУ и архивного дела
• Задержка с разработкой законодательных и нормативно-правовых актов по ДОУ
• Необходимость комплексного подхода правового регулирования ДОУ и архивного дела
• Степень участия субъектов РФ в разработке законодательства

Вопросы правового регулирования ДОУ и архивного дела являются предметом обсуждения уже не одной научно-практической конференции. Их эффективное решение в современный период должно основываться на комплексном подходе, поскольку нормативно-правовое регулирование, в частности архивного дела, в соответствии с действующим законодательством должно осуществляться на федеральном и региональном (субъект РФ) уровнях. Такое комплексное решение требует, с одной стороны, дифференцированного подхода, основанного на четком разграничении вопросов компетенции всех участников правотворческого процесса, с другой стороны, необходим и унифицированный подход, обеспечивающий функционирование единой системы, в данном случае – в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов. Достижению такого сбалансированного подхода во многом способствует не только качество нормативно-правовой базы федерального уровня, но и своевременность ее разработки.

В отношении последнего тезиса следует отметить, что до сих пор на федеральном уровне остается нерешенным вопрос о принятии «документа о документах» – Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Это привело к тому, что субъекты РФ в течение длительного периода самостоятельно выстраивали систему правовых актов региона и, следовательно, независимо друг от друга устанавливали порядок документирования деятельности органов государственной власти, что в конечном результате оказало влияние и на процесс управления в Российской Федерации в целом. Сложившееся в центре представление о том, что система нормативно-правовых документов Российской Федерации складывается из документов федеральных органов государственной власти и управления, привело к тому, что в 1996 г. был принят проект указанного федерального закона без включения в систему нормативно-правовых актов РФ в качестве подсистемы правовых документов субъектов РФ. И, хотя принятие данного закона ограничилось лишь первым чтением, это свидетельствовало о соглашении с данной концепцией. На практике это выразилось, в частности, в реализации всем известного 122-го Федерального закона, когда отсутствие комплексного подхода к поэтапной разработке документов как федерального, так и регионального уровня в соответствии с их иерархией и технологией разработки и принятия привело в ряде регионов к сложным социальным последствиям.

Немаловажными для правового регулирования ДОУ являются вопросы, связанные с разработкой и утверждением унифицированных систем документации. Отсутствие таких унифицированных систем, отражающих деятельность органов государственного и муниципального управления в сфере социального обеспечения, занятости населения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественных отношений и т. д., негативно сказывается как на стороне, предоставляющей эти услуги в той или иной сфере, так и на потребителях – населении. Отсутствие унифицированных систем документации приводит к тому, что если в федеральном законе предусматривается норма о документальном подтверждении чего-либо, то в дальнейшем в результате ее «конкретизации» на каждом из уровней – федеральном (в подзаконных актах), региональном (в законах и подзаконных актах субъектов Федерации), а затем на уровне органа местного самоуправления (в соответствующем правовом акте) – она трансформируется в довольно-таки представительный перечень документов. При этом при установлении очередных видов и разновидностей документов учитываются исключительно интересы соответствующего ведомства, а все тяготы по сбору и предоставлению «пакета документов» перекладываются на плечи юридических и физических лиц.

Кроме того, специалисты федеральных органов, расположенных на территории субъекта Федерации, отмечают, что эффективности их деятельности мешают постоянно меняющиеся формы документов и требования, предъявляемые к их составлению, исходящие из центральных федеральных структур. Отмечается несогласованность в регламентации организации работы с документами и внутри ведомств. Например, в нормативно-методических документах, разрабатываемых для федеральных структур, расположенных на территориях субъектов РФ, могут содержаться предписания, обязывающие осуществлять учет и регистрацию документов определенной категории одновременно в двух структурных подразделениях.

Приведенные факты в очередной раз свидетельствуют о необходимости выработки единой государственной политики в области документационного обеспечения управления, решения вопросов по оптимизации правового регулирования данной сферы и наделения соответствующего органа государственного управления необходимыми полномочиями в области ДОУ, в том числе и по осуществлению контроля за правоустановительной деятельностью отраслевых ведомств.

Следующий аспект – правовое регулирование ДОУ в рамках конкретного органа власти и управления. Здесь следует констатировать, что все чаще ответственными за разработку таких документов, в частности регламентов коллегиальных органов (в которых отражаются вопросы документирования их деятельности), инструкций по делопроизводству органов власти и управления, являются юридические службы. Действительно, многие аспекты в области ДОУ оказываются на стыке документоведения и правоведения, и к разработке данных правовых документов должны привлекаться как те, так и другие специалисты. Однако главенствующую роль по их разработке специалистам службы ДОУ не позволяют занять два обстоятельства: статус службы ДОУ и часто отсутствие в ее структуре подразделения, ответственного за оптимизацию документационного обеспечения, а также недостаточная профессиональная подготовка ее специалистов. Однако и специалисты правовых управлений не всегда обладают необходимыми знаниями в области ДОУ, что порой приводит к досадным промахам, а порой – и к отрицанию существующих норм в области ДОУ. И, хотя это предмет отдельного разговора, считаю целесообразным обозначить проблему качества обучения основам ДОУ в юридических вузах, учитывая и имеющиеся там специализации по подготовке специалистов в области правотворчества, правового обеспечения деятельности юридических лиц и др.

Говоря о правовом регулировании архивного дела на уровне субъекта Федерации, следует констатировать, что появление в 1993 г. именно Основ законодательства, а не федерального закона, вызвало в регионах необходимость разработки и принятия собственных законодательных актов, основывающихся на документе федерального уровня и вместе с тем конкретизирующих и расширяющих его положения с учетом особенностей соответствующего региона. Подобные законы принимались в субъектах РФ не одновременно, что в значительной степени зависело от выбранных приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти на местах, и не всегда, к сожалению, вопросы архивного дела являлись таковыми. Так, например, в Саратовской области такой закон появился лишь в 2000 г.

Комментируя положения указанного закона, следует отметить, что в нем получили отражение аспекты, касающиеся не только регламентации комплектования Архивного фонда Саратовской области и деятельности архивов, действующих на ее территории, но и вопросы документообразования в целом. Всем известны проблемы, связанные с разделением Архивного фонда РФ на государственную и негосударственную части, которые затронули не только обеспечение сохранности архивных документов, но и сам процесс документирования значимой для граждан, общества и государства информации. Не обошли эти проблемы и Саратовскую область. Их решению, в частности, должны были способствовать нормы, закрепленные в статье 14 «Обязанность собственников и владельцев документов Архивного фонда Саратовской области, а также документов по личному составу по обеспечению их сохранности». В ней, в частности, указывалось, что организации, находящиеся на территории области, обеспечивают документирование основных сторон (направлений) своей деятельности, сохранность, учет, отбор и подготовку документов государственной части Архивного фонда Саратовской области для передачи на постоянное хранение, обеспечивают сохранность документов по личному составу; разрабатывают и утверждают по согласованию с органом исполнительной власти области в сфере архивного дела нормативные документы, определяющие работу архивных и делопроизводственных служб. При этом указывалось, что документы, имеющие долговременный и постоянный срок хранения (в том числе и документы по личному составу), должны быть оформлены на бумажном носителе с использованием оргтехники, обеспечивающей сохранение текста документов. Законом устанавливались и определенные правила документирования. В частности, закреплялось, что документ (в том числе полученный из автоматизированной информационной системы) приобретает юридическую силу после его подписания соответствующим должностным лицом в порядке, установленном федеральным законодательством.

Немаловажным являлось отнесение руководителей, специалистов и технических работников Государственного архива Саратовской области, его филиалов, Центра документации новейшей истории Саратовской области, а также органов управления архивным делом администраций муниципальных образований соответственно к государственным и муниципальным служащим. Вопросы подбора, расстановки кадров руководящего состава архивных работников, обеспечения их обучения и повышения профессионального уровня закреплялись за органами управления архивным делом. Данные положения закона, несомненно, способствовали повышению статуса архивистов.

Практически одновременно с принятием указанного закона Саратовской области был принят и Закон «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской области и архивах». Данный закон устанавливал административную ответственность должностных и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и граждан за нарушение законодательства области об Архивном фонде Саратовской области и архивах. Административная ответственность устанавливалась за утрату, повреждение, незаконное уничтожение документов, непринятие необходимых мер к розыску архивных документов и т. д. в виде наложения штрафа на должностных лиц в размере до 70 минимальных размеров оплаты труда. Действие данного закона было отменено в связи с принятием Кодекса об административной ответственности (2002 г.).

С выходом Федерального закона «Об архивном деле в РФ» в 2005 г. признан утратившим силу и Закон «Об Архивном фонде Саратовской области и архивах». После принятия федерального закона в Саратовскую областную думу было направлено представление прокуратуры Саратовской области, в котором предписывалось привести в точное соответствие с федеральным законом используемые в законе области основные понятия, полномочия области по вопросам архивного дела, обязанности собственников и владельцев документов Архивного фонда, правила, нормы, регламентирующие хранение, использование архивных документов.

Рассмотрев данное представление прокуратуры, областная дума принимает решение о признании утратившим силу закона Саратовской области, несмотря на представленный проект нового закона. Основная мотивация – нормы федерального закона имеют прямое действие, и не следует принимать региональный закон, повторяющий его содержание. В настоящее время речь идет о разработке закона области, регламентирующего передачу части государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности, органам местного самоуправления.

Данная тема – нужен или не нужен закон субъекта РФ – является предметом дискуссий последнего времени. Заместитель руководителя Росархива А. Н. Артизов, на наш взгляд, справедливо отмечает, что в данном случае не следует принимать новые законы, а целесообразнее пойти по пути внесения соответствующих изменений в имеющиеся Законы «Об Архивном фонде» того или иного субъекта. Наконец, о необходимости регионального регулирования прямо говорится в соответствующих статьях Федерального закона (статья 2, 10, 14, 16). По мнению Н. А. Храмцовской, в развитии современного регионального законодательства наблюдаются следующие важные тенденции: с одной стороны, субъекты РФ пытаются компенсировать недостатки федерального закона путем введения дополнительных статей, регламентирующих те вопросы, которые волнуют регионы, с другой – различия в положениях регионального законодательства могут со временем усилиться и привести к серьезным проблемам в архивной отрасли.

Хочется напомнить ситуацию по построению собственной системы правовых актов в субъектах Российской Федерации как своего рода заполнение «правовой ниши» федерального законодательства. При всей, казалось бы, очевидности и в том и в другом случае возникают вопросы: является ли система нормативно-правовых актов субъекта РФ подсистемой нормативно-правовых актов РФ? И, соответственно, является ли архивный фонд субъекта РФ составной частью Архивного фонда РФ? В настоящее время соответствующая норма содержится лишь на уровне законодательства субъектов РФ.

В условиях предоставленной субъектам РФ самостоятельности по правовому регулированию ДОУ и архивного дела появляются нормы, реализация которых может отрицательно сказаться на функционировании единой системы ДОУ и архивного дела. В частности, законом Ярославской области регламентировано, что губернатор области устанавливает порядок хранения, комплектования, учета и использования архивных документов (статья 4). И, хотя эта норма касается лишь администрации Ярославской области и ее структурных подразделений, не приведет ли ее реализация к установлению индивидуального в рамках региона порядка в области архивного дела? В сфере документирования правотворческой деятельности к ней вполне можно приравнять норму из закона Иркутской области о том, что губернатор области устанавливает состав реквизитов для формуляров нормативных документов, утверждаемых (принимаемых) администрацией области и областными ведомствами. При таком подходе весьма проблематично говорить об обеспечении единообразия в области ДОУ и архивного дела.

Вполне возможно, что определенные правовые пробелы федерального закона придется вскоре исправлять внесением соответствующих изменений. Можно предположить, что инициаторами таких изменений в ряде случаев станут не только федеральные органы, но и субъекты РФ. Однако и здесь существуют определенные проблемы. До сих пор отсутствует прописанная в законодательстве РФ процедура разработки законодательных актов в целом, и в частности процедура внесения дополнений и изменений в них. Отдельные положения содержатся в Регламенте Государственной Думы РФ, который имеет лишь внутрипалатное значение и не является обязательным для других участников законодательного процесса. Все попытки урегулирования федеральной законодательной процедуры именно законом не получили своего завершения. Однако в данных проектах по-прежнему не предусматривается участие регионов как субъектов законодательной инициативы.

Исходя из нормы Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», что законодательство об архивном деле в РФ состоит в том числе и из законов и нормативных правовых актов субъектов РФ, можно говорить об отнесении данной сферы к совместному ведению РФ и субъектов. Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения предусмотрено статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», которая, по сути, гарантирует возможность такого участия, но не регламентирует ряд существенных моментов, важных с точки зрения осуществления данной процедуры и ее документационного сопровождения. В результате субъекты РФ по-прежнему самостоятельно устанавливают порядок в представлении отзывов и поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении. Отзывы должны предоставляться в определенный срок, но их представление не является обязательным. На практике это означает, что если на федеральном уровне будут рассматриваться законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», то их участие в этом процессе будет весьма проблематичным.

Здесь также следует констатировать отсутствие правового регулирования вопросов, связанных с реализацией права субъектов РФ по внесению законодательной инициативы в Государственную Думу. По сложившейся практике постановление законодательного органа вместе с проектом закона и сопроводительными документами наряду с их направлением в Государственную Думу рассылаются в законодательные органы других субъектов «с просьбой поддержать законодательную инициативу». В регламентах ряда региональных законодательных органов существует порядок работы с данными документами, однако в большинстве субъектов РФ он никак не регламентирован. В результате практические работники аппарата Государственной Думы отмечают, что законодательные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ часто имеют юридические погрешности, неправильное оформление сопроводительных документов, что является основанием для отказа в их регистрации. Однако факт принятия законодательной инициативы субъекта РФ (присвоение соответствующего регистрационного номера проекту закона) не гарантирует, что законопроект будет вынесен на заседание Государственной Думы. Его рассмотрение зачастую завершается уровнем профильного комитета. По сведениям о состоянии прохождения законопроектов, внесенных в рамках законодательной инициативы субъектами РФ за 2002–2004 гг., подготовленным информационно-аналитическим управлением Саратовской областной думы, из внесенных в 2002 г. 362 законодательных инициатив принято 13; соответственно в 2003 г. внесено 386, принято 16; в 2004 г. внесено 412, принято 16. При этом субъекты РФ не всегда информируются о причинах отказа в рассмотрении их законодательных инициатив. Таким образом, если на уровне субъектов РФ будет отсутствовать собственный законодательный акт в области архивного дела, их участие в совершенствовании федерального закона будет поставлено под вопрос.

Подводя итоги вышесказанному, можно сформулировать краткие выводы:

• следует констатировать, что остается еще большое количество вопросов в области правового регулирования ДОУ и архивного дела. В значительной степени это связано с продолжающимися административными реформами, незавершенностью процедуры разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;
• правовое регулирование ДОУ и архивного дела как на федеральном, так и на региональном уровне не входит в число первоочередных задач, в результате задержка с разработкой и принятием соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов приводит к негативным последствиям в сфере управления в целом;
• при решении вопросов по совершенствованию правового регулирования ДОУ и архивного дела необходим комплексный подход с участием всех заинтересованных сторон. Их участие должно быть реализовано в законах и нормативно-правовых документах соответствующего уровня;
• одновременно для достижения единообразия в этих сферах необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве не только степень участия субъектов РФ в развитии существующего законодательства, но и механизм его реализации, гарантирующий объективность рассмотрения соответствующих законодательных инициатив.

Закон Саратовской области от 10 января 2000 г. № 6-ЗСО «Об Архивном фонде Саратовской области и архивах».

Статья 12 «Финансовое и материально-техническое обеспечение органов управления архивным делом и архивных учреждений».

Статья 10 «Управление архивным делом на территории области».

Закон Саратовской области от 10 января 2000 г. № 8-ЗСО «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской области и архивах».

Закон Саратовской области от № «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Саратовской области».

Представление прокуратуры Саратовской области от 10 февраля 2005 г. № 7/2-04-05 «О приведении в соответствии с федеральным законодательством Закона Саратовской области от 10 января 2000 г. № 6-ЗСО «Об Архивном фонде Саратовской области и архивах» (с изменениями от 24 сентября 2001 г., 5 мая 2003 г.).

В качестве рамочного выступает Закон области от 30 января 1998 г. № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями».

Закон Ярославской области от 3 июня 2005 г. № 32-З «Об архивном деле в Ярославской области».

Ермолаева А. В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Саратовской области). Саратов, 2004. С. 75–76.

Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности. М., 1997. С. 16; Ермолаева А. В. Указ соч. С. 66–67.

Например, проект Федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», внесенный Президентом РФ; проект Федерального закона № 96700088-2, внесенный депутатами Государственной Думы – членами комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.

Пункт 2 статьи 117 Регламента Государственной Думы.

См, например: Регламент Самарской губернской думы // Постановление Самарской губернской думы от 25 ноября 2005 г. № 840; Регламент Смоленской областной думы // Постановление Смоленской областной думы от 1 июля 2004 г. № 241 (в ред. от 6 октября 2004 г.).

Оценка законов и эффективности их принятия // Материалы Международного семинара. 16–17 декабря 2002 г. Рязань – М., 2003; Стенограмма семинара-совещания руководителей общих отделов аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «Современные требования к организации делопроизводства и документооборота в законодательных органах власти». М., 2003.