С.Д. Шаталов: «“Отрицательные” счета-фактуры могут заметно облегчить жизнь налогоплательщикам»

— Сергей Дмитриевич, всех налогоплательщиков волнует вопрос: что будет с налогом на добавленную стоимость? Правительство поручило Минфину России к августу подготовить предложения по переходу на единую ставку НДС с установлением ее на уровне ниже действующей основной ставки. Минэкономразвития России предлагает снизить ее до 12%. Что думает об этом ваше ведомство?

— Перед Минфином и Минэкономразвития России поставлена задача провести комплексный анализ снижения и унификации ставки НДС. Говорить, до какого уровня можно снизить налоговую ставку, пока рано, поскольку не ясно, как будет сбалансирован бюджет страны в ближайшие годы. Правительству предстоит решить ряд масштабных задач, в частности реализовать социальные программы, реформировать пенсионное, обязательное медицинское и социальное страхование, создать современную транспортную инфраструктуру (дороги, порты и аэропорты) и осуществить другие затратные инвестиционные проекты. Каждая из этих задач требует значительных финансовых ресурсов, размеры которых не вполне определены.

В целом Минфин России не против снижения налогов. Однако необходимо оценить, каким резервом мы располагаем и, если он существует, как им лучше распорядиться, то есть за счет каких налогов снижать налоговую нагрузку.

Снижение ставки НДС до 12% может привести к потерям доходов федерального бюджета в сумме около 2% ВВП. В краткосрочной перспективе такие потери не удастся компенсировать повышением уровня собираемости НДС за счет улучшения налогового администрирования и добровольного выхода бизнеса из тени под впечатлением столь радикальных налоговых новаций. Конечно, часть потерь федерального бюджета будет компенсирована ростом поступлений налога на прибыль (в основном в территориальные бюджеты). Увеличатся расходы на потребление и инвестиции. Но происходить это может по разным сценариям, и предугадать их не так просто.

— Потери доходной части бюджета — единственная опасность?

— Увы, не единственная. С нашей точки зрения, введение единой пониженной ставки налога приведет в том числе к очевидным негативным последствиям как для бизнеса, так и для общества в целом. Сомневаюсь, что за подобной мерой последует снижение цен по тем товарам и услугам, в отношении которых применяется ставка 18%. Но почти уверен, что возрастет стоимость «социального набора» продовольственных и медицинских товаров, облагаемых по ставке 10%. Повысится уровень инфляции. Вырастут конкурентные преимущества иностранных товаров на российском рынке. Наконец, значительно увеличится зависимость российской экономики от мировой конъюнктуры в целом и нефтяных цен в частности, что еще больше «посадит ее на нефтяную иглу». Есть и другие факторы и риски, которые надо учитывать при принятии окончательного решения. Поэтому необходимо рассматривать и альтернативные решения по снижению налоговой нагрузки.

— Какие?

— Например, за счет снижения ставки налога на прибыль и (или) других кардинальных изменений в налогообложении прибыли (предположим, в результате либерализации амортизационной политики, все еще несущей на себе отпечаток советской эпохи). Хочу особо подчеркнуть, что тенденции последних 10—15 лет в развитии налоговых систем других государств однозначно свидетельствуют о том, что большинство из них старается сохранить или даже немного повысить ставку НДС и одновременно снизить ставки налога на прибыль. Такая политика не ущемляет интересов национальных производителей и вместе с тем позволяет более эффективно конкурировать в привлечении инвестиций и создавать новые возможности для развития экономики. Поэтому ставки НДС в Европе варьируются в пределах 18—22%, а ставки налога на прибыль — от 15 до 20%, что характерно для Восточной Европы.

— Помимо высокой ставки (как считает бизнес) существуют и другие проблемы. Критику вызывает достаточно трудоемкий процесс получения вычетов и возмещения налога, сложное администрирование...

— Именно по этой причине в последние годы НДС по сравнению с другими налогами подвергся заметной модернизации. В нем остается все меньше российских особенностей, и он быстро приближается к европейским стандартам.

Очень важно, чтобы НДС стал нейтральным налогом. Тогда с учетом адекватного налогового администрирования его ставка не будет столь принципиальной для бизнеса.

За три года в данном направлении сделано многое. Сняты ограничения на принятие к вычету сумм НДС, уплаченных поставщикам и подрядчикам при капитальном строительстве и приобретении технологического оборудования, завершен переход на представление единой декларации по НДС в отношении внутренних и экспортных операций. Это позволило частично разрешить проблему с возмещением налога. Кроме того, с 2008 года вместо ежемесячной введена поквартальная уплата налога.

В предложениях Минфина России на ближайшие три года, изложенных в Основных направлениях налоговой политики на 2009—2011 годы, предусмотрены и другие меры, способные существенно улучшить администрирование НДС и снизить его конфликтность. Их следует воплотить независимо от того, чем закончится дискуссия о величине единой ставки НДС.

— Расскажите о них подробнее.

— В числе наиболее важных назову предложение наделить налоговые органы правом выносить решения о частичном принятии к вычету или возмещению сумм НДС, заявленных в налоговой декларации. Это значительно уменьшит «конфликтные суммы налога», в отношении которых возбуждаются процедуры административного или судебного обжалования. Они ограничатся размером соответствующих претензий со стороны налоговых органов. В итоге будут зачтены или возмещены налогоплательщику те суммы, по которым нет разногласий. Сумма невозмещенного налога уменьшится, а уровень недовольства со стороны налогоплательщиков снизится, поскольку сократятся издержки, связанные с отвлечением собственных средств и необходимостью их рефинансирования. Соответствующие поправки можно ввести в действие уже с 2009 года.

Также заметно облегчит жизнь налогоплательщикам и введение «отрицательных» счетов-фактур. С их помощью можно корректировать налоговые обязательства (в том числе по предыдущим налоговым периодам), в частности, когда товар возвращается поставщику, изменяются контрактные цены или условия поставки.

К сожалению, сегодня для компаний, которые имеют большое количество контрагентов — будь то поставщики или покупатели — действующие правила представляются излишне затратными и обременительными. Такие компании обязаны относить корректировки по контрактам и поставкам к соответствующим налоговым периодам, представлять в налоговые органы уточненные налоговые декларации и доплачивать (предъявлять к возврату) дополнительные суммы налога, а иногда и пени. Их контрагенты должны проводить зеркальные корректировки своих налоговых обязательств по тем же правилам.

В целом предлагаемые новации упростят все процедуры и позволят корректировать необходимые суммы в текущем налоговом периоде по мере возникновения соответствующих обязательств. Доработка предложений еще не завершена, поэтому предполагаемый срок введения их в действие — 2009 или 2010 год.

— Помимо озвученных вами предложений в Основных направлениях налоговой политики на 2009—2011 годы предусмотрены достаточно либеральные изменения в отношении нулевой ставки НДС для экспортеров. Речь, в частности, идет о сокращении перечня документов, подтверждающих нулевую ставку. Когда налогоплательщикам ожидать этих поправок?

— Прежде необходимо создать такую систему, которая способствовала бы предотвращению фиктивного экспорта и совершенствованию контроля за возмещением НДС. Концепция единой государственной автоматизированной информационной системы контроля за вывозом товаров с таможенной территории России и возмещением налога по экспортным операциям уже одобрена правительством. Она позволит организовать оперативное взаимодействие между таможенными и налоговыми органами по обмену информацией в электронном виде о фактическом экспорте товаров.

По мере создания такой системы контроля можно рассмотреть вопрос об исключении из перечня документов, обосновывающих право на применение нулевой ставки, документа, подтверждающего оплату операции, а также об исключении условия, согласно которому нулевая ставка используется, только когда покупателем экспортируемого товара является иностранное лицо. Вероятно, следует пересмотреть требования и к иным документам. Подобные поправки могут появиться уже к 2010 году.

— Какие еще предложения по НДС будут приняты в ближайший год?

— С 2009 года планируется внести изменения в Налоговый кодекс в отношении незначительных нарушений правил заполнения счетов-фактур. Мы собираемся определить, при каких отклонениях от общих требований счет-фактура все-таки может считаться документом, соответствующим установленным требованиям.

Скорее всего с 2009 года мы откажемся от особого порядка принятия к вычету налога при товарообменных операциях, зачетах взаимных требований, использовании в расчетах ценных бумаг. Налогоплательщиков, применяющих для оплаты приобретенных товаров (работ, услуг) неденежные формы расчетов, освободят от обязанности перечислять своим контрагентам суммы налога на основании отдельной платежки.

Большой блок поправок будет направлен на освобождение от обложения НДС отдельных операций, имеющих социальный характер. Отсутствие адекватных правил, касающихся благотворительных акций для детей, престарелых и иных социально незащищенных граждан, создает проблемы и не способствует становлению гражданского общества в России.

— Поговорим о других налоговых инициативах. К июню Минфин России планировал определиться с порядком введения консолидированной отчетности по налогу на прибыль для холдингов. Предполагался переход на консолидированную уплату налога и сдачу отчетности группы тесно связанных между собой компаний. Решил ли Минфин России, каким критериям должны отвечать эти организации?

— В консолидированную группу налогоплательщиков (КГН) войдут компании, прямо или косвенно принадлежащие материнской организации не менее чем на 90%. Также планируется ввести достаточно высокие пороговые значения на годовые размеры выручки и стоимость активов участников группы. Конкретные значения этих показателей уточняются. Цель подобного мероприятия — не плодить мелкие группы, ограничившись на первом этапе созданием сравнительно небольшого их числа.

Установлены и другие ограничения. Участники КГН должны быть российскими организациями, участники одной группы не имеют права входить в другие консолидированные группы. Из состава КГН будут исключаться организации — резиденты особых экономических зон и организации-спецрежимники.

Банкам предоставят возможность формировать КГН исключительно с другими банками. Такие же ограничения предусматриваются для страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов и профессиональных участников рынка ценных бумаг.

— Вы не раз говорили, что в законопроекте будет прописан специальный порядок, который не позволит налогоплательщикам злоупотреблять институтом консолидированной отчетности. Расскажите о нем.

— Участники консолидированной группы получат ряд дополнительных налоговых преференций. Основная из них — возможность сальдировать прибыли и убытки отдельных участников КГН, а также не учитывать в целях налога на прибыль операции между ее участниками и приравнивать их к внутризаводскому обороту. Во избежание злоупотреблений этими преимуществами и дискредитации всего института консолидации предусматривается целый ряд ограничений.

Так, участникам группы придется унифицировать учетную политику и правила амортизации. За счет прибыли группы нельзя будет погашать убытки отдельных ее участников, возникшие до вхождения в состав КГН. Участникам КГН предстоит солидарно отвечать по налоговым обязательствам всей группы. При выходе отдельных участников из состава группы в течение года налоги будут пересчитываться с начала года. Предусматриваются специальные правила в отношении передачи внутри группы амортизируемого имущества, реорганизации отдельных участников и расширения группы за счет приобретения контроля над другими компаниями.

— Консолидированную отчетность предполагалось внедрять вместе с новыми правилами определения цен для целей налогообложения. Законопроект Минфина России о трансфертном ценообразовании вызвал много вопросов у бизнес-сообщества. Удалось ли прийти к единому мнению?

— Дискуссии по законопроекту пока не завершены. Существуют разные точки зрения, какие сделки требуют контроля и какими методами его осуществлять. Нет единой позиции по организации контроля за трансфертным ценообразованием в ФНС России. Скорее всего все спорные моменты будут решены уже к концу июня этого года. Тогда, возможно, работа над проектом завершится к осени.

— В Госдуме находится законопроект с поправками в главу 25 Налогового кодекса. Однако в нем не предусмотрены меры по совершенствованию амортизационной политики, которые были заявлены в Основных направлениях налоговой политики на 2009—2011 годы. Они будут приниматься позже?

— Принципиальные изменения в части амортизации могут быть реализованы с 2009 года. По крайней мере на это ориентируется правительство.

— Что планируется сделать?

— Поправки в Налоговый кодекс будут вноситься с целью отказаться от действующей системы пообъектной амортизации каждого станка или нематериального актива. Сейчас на каждый амортизируемый объект в бухгалтерии заводится своя карточка, в которой отражаются первоначальная стоимость и амортизация, начисленная за все время использования. Такой порядок требует значительных человеческих и материальных ресурсов, что вряд ли оправданно. Его можно усовершенствовать, если разрешить амортизировать суммарную стоимость всех объектов, входящих в одну амортизационную группу.

Конечно, это потребует проработки специальных правил о включении в амортизационный пул новых или подвергшихся реконструкции основных средств и об исключении из него реализованных объектов. Необходимо создать подгруппы для оборудования, к которому применяются повышающие коэффициенты, и подкорректировать другие положения. В любом случае новый порядок должен быть удобнее действующего.

Кроме того, мы прорабатываем поправки, которые не позволяли бы злоупотреблять «амортизационной премией», появившейся в 2006 году. Предполагается ввести требование восстанавливать ее сумму, если соответствующий объект перепродается вскоре после приобретения.

— В последнее время активно обсуждается вопрос о реформировании ЕСН. Что, по вашему мнению, нужно сделать для гармонизации этого налога?

— Самое простое — индексировать диапазон применения действующих ставок ЕСН. Без этой меры эффективная ставка налога быстро снижается с ростом заработной платы. И если в начале века выход на регрессию был скорее исключением для отдельных отраслей или успешных компаний, то сегодня исключение — отсутствие регрессии.

В настоящее время готовятся предложения по реформированию всей социальной сферы. В зависимости от того, как будет проводиться такая реформа, следует реформировать и ЕСН. В этом плане возможны глубокие трансформации налога вплоть до его отмены. Конечно, при условии, что в полной мере будут реализованы страховые принципы по всем социальным направлениям.

Особого внимания заслуживают вопросы администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. По ним накопилось немало проблем.

— Кто, на ваш взгляд, должен администрировать пенсионные взносы?

— Администрирование взносов нужно сохранить за ФНС России, предоставив налоговым органам все необходимые полномочия, включая возможность бесспорного взыскания по аналогии с налоговым администрированием.

И еще один важный момент: целесообразность применения разных налоговых ставок различными категориями работодателей. Сейчас в статье 241 Налогового кодекса предусмотрено пять видов ставок: общие, для аграриев и родовых общин коренных народов Севера, для резидентов ОЭЗ, для индивидуальных предпринимателей, адвокатов и нотариусов. По нашему мнению, такое разнообразие излишне.