Нужны ли российской экономике госкорпорации?

Публичную дискуссию начал президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. В марте 2009 года он выступил с нашумевшим предложением: упразднить государственные корпорации как особую форму юридических лиц. Руководители российского правительства высказались в ответ достаточно осторожно. «Рано об этом говорить, - оценил возможность реформы министр финансов Алексей Кудрин. - Я не видел тех предложений, которые касались преобразования. Я был против многих новых позиций или каких-то организационно-правовых форм госкорпораций. Этот спор прошел, а новый еще не начинался».

Но в одном представители всех органов власти оказались единодушны: назрела комплексная проверка деятельности госкорпораций. 7 августа 2009 года Дмитрий Медведев обратился с таким поручением к генеральному прокурору Юрию Чайке и начальнику Контрольного управления Администрации президента Константину Чуйченко. Особое внимание им было поручено уделить двум задачам: оценить целевой характер и эффективности использования активов, полученных этими компаниями от государства, а также оценить, соответствует ли деятельность целям, сформулированным в федеральных законах о создании государственных корпораций.

Чем обусловлено повышенное внимание властей и аналитиков к судьбе госкорпораций? Какие проблемы для российской экономики создает или может создать их деятельность? Ответы на эти вопросы даны в исследовании Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования «Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы» . Работа содержит комплексный анализ правового статуса, экономической эффективности и управленческой результативности государственных корпораций в современной России. С полным текстом монографии Вы можете ознакомиться на сайте rusrand.ru или получить печатную версию книги по запросу. Ниже представлены основные выводы, к которым пришли авторы исследования.

Во-первых, цели деятельности госкорпораций определены крайне нечетко и расплывчато, что не позволяет объективно оценить их работу. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением «Росатома» (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы). В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, определяющие государственную политику в соответствующих сферах. При этом средства государства направляются на проекты, выбираемые госкорпорациями самостоятельно, вне единой государственной стратегии и системы приоритетов (которых просто нет), то есть оказываются в лучшем случае разрозненными и не связанными друг с другом, «ударом растопыренной пятерней». При этом в силу отсутствия целостной государственной системы приоритетов, «единого взгляда» государственные корпорации могут без труда убедить государство в наибольшей целесообразности именно таких трат.

Важно, что госсредства для госкомпании – даровой ресурс, который в отсутствие жесткого контроля расходуется неэффективно. При этом значительная часть этих средств неизбежно идет на нецелевое использование и раздувание административных расходов: строительство новых роскошных офисов, приобретение представительских автомобилей, загранкомандировки, приглашение высокооплачиваемых ненужных или просто безграмотных иностранных экспертов, повышение зарплат и раздувание штатов.

Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают невозможной конкуренцию с ними со стороны частных компаний.

Преследование государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования очень опасно, т. к. госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.

В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к накоплению долгов и остановке инновационного развития. Наличие у госкорпораций монопольного статуса входит в противоречие с поставленной Президентом РФ целью – наращивания эффективности и инновационного развития. Получается, что госкорпорации фактически входят в экономическую нишу естественных монополий, однако правовые механизмы существенно различаются – конечно, в пользу первых.

Итог – колоссальные полномочия, полная бесконтрольность, огромные бюджетные средства, которые не нужно возвращать. Все это выгодно отличает госкорпорации от других крупнейших российских предприятий, берущих средства в долг, выполняющих социальные функции и зарабатывающих прибыль даже на фоне непрекращающихся дискуссий о завышенных ценах (тарифах) на свои товары (услуги). В общем, облик госкорпорации становится вполне понятным, и возникает вопрос об обоснованности помещения этого изобретения в ряд с ваучерной приватизацией и залоговыми аукционами 1990-х годов. Ситуация откровенно скандальная. Настолько, что еще по итогам 2007 года в докладе о законотворчестве Совета Федерации без всяких экивоков говорилось, что госкорпорации в их нынешнем виде есть способ выведения госимущества из-под государственного же контроля.

Специалисты предсказывали серьезные экономические, а за ними и политические проблемы в деятельности госкорпораций. Юристы-профессионалы однозначны в правовой оценке статуса государственных корпораций: необходимо приведение его в соответствие с существующим законодательством, в первую очередь гражданским. Совершенно обоснованным выглядит предложение лишить госкорпорации исключительного статуса, уравняв их с акционерными обществами.

Необходимо более точно определить правовой статус имущества госкорпораций. С одной стороны, это собственность госкорпорации, т. е. частная (юридического лица), а с другой стороны – собственность, которой госкорпорации наделены для выполнения общественных, а не коммерческих функций. Вполне возможна разработка понятия публичной собственности. Должны быть унифицированы принципы создания и деятельности (включая корпоративное управление) госкорпораций, а также разработаны четкие критерии их эффективности.

В странах с развитой рыночной экономикой такие вопросы централизованно регулируются законом. А в некоторых бюджеты госкомпаний, включая естественные монополии, утверждаются парламентом так же, как и госбюджет. Поскольку бизнес этих компаний основан на управлении не личной собственностью, а государственными ресурсами, то для их руководства устанавливаются целенаправленные ограничения и запреты, направленные на предотвращение конфликта интересов. В российской же версии изобретение госкорпораций по большому счету слишком напоминает лоббистский и коррупциогенный проект.

Несмотря на практически однозначно негативный с точки зрения достижения целей, обозначенных в законах, опыт уже существующих госкорпораций, государство (отдельные лоббисты) продолжает возвращаться к идее создания новых государственных корпораций. Очевидно, что существует очень мощный интерес тех, кто лоббирует эти решения. Очевидно также, что этот интерес не тождествен публичным целям.

Следует ожидать ожесточенного сопротивления изменению статуса и тем более ликвидации ГК со стороны тех, кто эти госкорпорации придумал, пролоббировал и довел до законодательного оформления. Тут положительным фактором может стать юридический тип мышления президента Дмитрия Медведева и его окружения: для юриста такого рода эксклюзивные институты – это нонсенс. Очевидно, что вопрос о государственных корпорациях станет очередным яблоком раздора между «питерскими юристами» (либералами) и «силовиками» во власти. При этом если позиции либералов выглядят консолидированными, то в лагере «менеджеров от спецслужб» наблюдается явный раскол. За созданием госкорпораций стояли те, кого принято относить к элите силового крыла, – Игорь Сечин, Сергей Чемезов, Сергей Иванов. Но атака на госкорпорации также проводится силовыми структурами (Генпрокуратура и Счетная палата). В данном случае идеологические соображения явно уступают место практическим. Конфликт вокруг ГК имеет, таким образом, все шансы превратиться в очередной передел собственности