Потенциал модернизации сжимается

В Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара состоялось заседание Ученого совета, на котором руководитель Научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» ИЭПП Ирина Стародубровская и зав. лабораторией бюджетного федерализма ИЭПП Владимир Назаров представили результаты обследования шести регионов России: Калининградской, Вологодской, Томской, Тюменской областей, Пермского края, Республики Бурятии. В работе проведена сравнительная характеристика регионов по ключевом направлениям (экономическая политика, образование, здравоохранение, социальная защита, бюджет) и проанализирована проводимая в 2009 г. антикризисная политика.

Кризис в региональном разрезе

Исследуемые территории могут быть с некоторой долей условности разделены на три группы:

• сильно, хотя и по-разному, затронутые кризисом: Вологодская область, Пермский край и Калининградская область.  Глубоко и практически во всех сферах он затронул монопрофильную Вологодскую область, где удалось только замедлить темпы роста открытой безработицы за счет массированных федеральных трансфертов на поддержку занятости. Кризис  в Пермском крае проявился в спаде промышленного производства, снижении инвестиций и доходов населения, но рост открытой безработицы был умеренным. Спецификой Калининградской области являлся более умеренный промышленный спад при сильнейшем сокращении инвестиций, жилищного строительства и значительном росте безработицы.
• умеренно затронутые кризисом: Тюменская и Томская области со специализацией на отраслях ТЭК, чем обусловлен небольшой спад промышленного производства и близкий к среднему спад инвестиций. Обе области отличаются сильным снижением доходов населения, но относительно невысокой напряженностью на рынке труда, хотя в Тюменской области рост безработицы был существенным.
• регион со слабым воздействием кризиса — Республика Бурятия. Тут спад в промышленности и инвестициях был невелик в силу исходно низких показателей, отражающих депрессивное состояние экономики. Проблемы занятости и низких доходов населения носят здесь долговременный характер.

Ориентация на status quo

В большинстве регионов возобладала ориентация на сохранение status quo без оценки издержек и последствий такой политики. Федеральная антикризисная политика, со своей стороны, была недостаточно прозрачна и слабо формализована,  порождая на уровне регионов искаженные стимулы к антикризисным действиям.

Некоторые из мер федеральной поддержки можно рассматривать как стимулы к реструктуризации региональной экономики. Но их набор был очень ограничен, а доля в общем объеме поддержки чрезвычайно мала.

Так, как видно из табл. 1, доля средств на стимулирование развития малого и среднего бизнеса в общем объеме имеющих антикризисный характер федеральных субсидий регионам в 2009 г. составляла всего 2,7%. Основные средства направлялись на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, поддержку рынка жилья, содействие занятости.

Существенно выросли (в номинальном выражении на 23% по сравнению с 2008 г.) объемы федеральной поддержки сельского хозяйства. При этом сократилось федеральное финансирование строительства и модернизации дорог (при пересмотре бюджета на 2009 г. сумма двух крупнейших субсидий на дорожное строительство была сокращена на 40%).

Неоднозначной была и антикризисная политика федерального центра в сфере здравоохранения. С одной стороны, сумма федеральных трансфертов на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, выросла в номинальном выражении на 46% по сравнению с уровнем 2008 г.: с 71,3 млрд руб. до 104,0 млрд руб.

С другой стороны, рост расходов по этой статье незначителен по удельному весу в общих расходах региональных бюджетов (в том числе, обусловленных принятием решений на федеральном уровне) и совокупным дефицитом территориальных программ госгарантий (241 млрд руб. в 71 регионе в 2009 году).

Таблица 1. Антикризисные приоритеты федерального центра

Источник: Федеральное казначейство

Политика большинства из этих регионов встраивалась в логику федеральных мер, ориентируясь на поддержку так называемых системообразующих и градообразующих предприятий, минимизацию безработицы, безусловное обеспечение социальной стабильности, на реализацию федеральных приоритетов, в том числе в ущерб собственным. Более того, решение кризисных экономических проблем регионы искали в первую очередь в механизмах административного давления на бизнес-среду, в ограничении конкуренции и усилении так называемого импортозамещения (когда под импортом подразумевали поставки из других регионов).

В краткосрочном периоде подобная политика имела неоднозначные результаты. Некоторые предприятия, фактически являвшиеся банкротами в условиях кризиса, усилиями региональной власти и вливанием федеральных денег по различным каналам удалось удержать на плаву (например, «Улан-Удэ Стальмост» в Бурятии). Некоторые, как «КД авиа» в Калининградской области,  не удалось спасти, несмотря на массированную господдержку.

Кризис не только не улучшил, но в чем-то даже ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса, которые могли бы способствовать модернизационному прорыву, поскольку позволил «национализировать убытки» и в целом привел к очередному сращиванию власти и бизнеса, усилению закрытости рынков, снижению конкуренции. Отдельные контр-тенденции, также заметные на региональном уровне и связанные с развитием малого и среднего бизнеса, снижением барьеров и усилением конкуренции на городских рынках сельхазпродукции, вряд ли изменит общую оценку ситуации.

Еще одной общей тенденцией можно считать ориентацию на подходы и инструменты, которые «работали» в докризисных условиях. В том числе, предоставление налоговых льгот, поддержка инвестпроектов, содействие развитию малого бизнеса. Последние меры оказались успешными и в кризис в Томской области, где это направление работы традиционно развито. Усилия же других регионов, ранее не уделявших внимания поддержке малого бизнеса, в кризисный период не принесли ощутимых результатов. Обследование показало, что, несмотря на значительный рост объемов бюджетной поддержки этого направления, доступ к выделяемым ресурсам остался ограниченным незначительной частью предпринимателей.

Бюджетная политика

В сфере бюджетной политики все рассматриваемые регионы (за исключением Республики Бурятия) столкнулись с сокращением налоговых и неналоговых доходов (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) (рис. 1).

Рис. 1. Темп роста доходов и расходов консолидированных бюджетов в 6 субъектах РФ в 2009 году (к уровню 2008 г.)

Источник: Федеральное казначейство

В большинстве регионов (Вологодская область, Пермский край, Томская область, Калининградская область) это падение было смягчено ростом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем размер межбюджетных трансфертов, в том числе имевших антикризисных характер, фактически не был привязан к размеру выпавших доходов регионов. Областям, испытавшим значительное сокращение доходов (Вологодская область, Пермский край, Тюменская область) увеличения федеральных трансфертов не хватило для того, чтобы профинансировать выбранный властями уровень расходов. Для Пермского края и Тюменской области, создавших значительные финансовые резервы до кризиса, это означало необходимость воспользоваться накопленными ресурсами (оба региона профинансировали примерно 6% расходов консолидированного бюджета за счет финансовых резервов). Эти регионы смогли провести контрциклическую бюджетную политику без создания рисков неплатежеспособности. В Вологодской области, где не были созданы соответствующие резервы в период экономического роста, для сохранения статус-кво потребовалось активно прибегать к долговому финансированию: около 6% расходов были профинансированы за счет коммерческих кредитов и займов, и почти столько же — за счет бюджетных кредитов.

Падение собственных доходов и общая макроэкономическая неопределенность сделали фактически неисполнимым закон о бюджете на 2009 г. во многих субъектах РФ. Однако большинство российский регионов, в том числе Республика Бурятия, Томская и Вологодская области,  не решились на пересмотр принятых в конце 2008 г. нереалистичных законов о бюджете. Вместо пересмотра закона использовалась предложенная Минфином практика фактического снижения расходов и доведения бюджетных средств до главных распорядителей в урезанном виде. Исключением из этой порочной практики стали  Пермский край, Калининградская и Тюменская области, принявшие реалистичные бюджеты к началу 2009 г.