Сергей Степашин: Счетной палате несколько тысяч верст не крюк — приедет и проверит

В интервью нашему корреспонденту Павлу Чувиляеву он рассказал, почему в прошлом году объем выявленных нарушений расходования бюджетных средств удвоился, как работают коррупционные схемы при госзакупках и как с ними бороться, а также о том, как будет организован госконтроль в ходе намеченной на 2011 год масштабной волны приватизации.

"Счетная палата переходит к стратегическому аудиту"

— Как бы вы оценили итоги уходящего года?

— Год еще не закончен. По регламенту и установившейся традиции я докладываю Федеральному собранию об итогах нашей деятельности в конце января. Полный отчет о работе Счетной палаты в этом году еще в работе. Но предварительные цифры назову.

В 2010 году мы провели 371 контрольное и 130 экспертно-аналитических мероприятий. Всего 501 — столько же, сколько и в предыдущие два года. При этом по поручениям и обращениям палат Федерального собрания в уходящем году проведено 34 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия против 12 в 2009-м и 11 в 2008-м.

— Разница между контрольными и экспертно-аналитическими мероприятиями Счетной палаты принципиальна?

— Конечно. В первом случае аудиторы Счетной палаты проверяют законность и целевой характер использования бюджетных средств, соответствие расходов бюджетной росписи. В частности, выясняют, не украдены ли эти деньги вообще. Во втором анализируют, насколько произведенные расходы эффективны, можно ли было те же результаты получить за меньшие деньги и в более короткие сроки. И самое главное, работают ли промежуточные достижения на цель конкретного проекта или программы. То есть помимо обычных документарных ревизий Счетная палата вот уже несколько лет анализирует качество администрирования основных доходов бюджета, целесообразность наиболее крупных госрасходов, внешних и внутренних заимствований. Оценивает их вклад в реализацию стратегических целей государства, в экономический рост страны. Мы первыми в России начали применять в контрольной деятельности технологии аудита эффективности. Теперь переход на аудит эффективности и роль Счетной палаты в этом процессе прямо прописаны в принятой правительством "Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года". Здесь у нас с вице-премьером Алексеем Кудриным никаких разногласий нет, позиция общая.

— Было ли для вас неожиданностью выступление Кудрина в Счетной палате 9 декабря, когда он фактически призвал вас в союзники для совместной борьбы за бюджетную дисциплину?

— Ничуть. Мы видим те же проблемы, что и он. Например, весьма болезненный для многих ведомств и отраслей переход на формирование бюджета по программному принципу уже к 1 октября будущего года. Крайнюю сложность балансирования дефицитного бюджета, обремененного высокими социальными и проектными расходами, а также расходами на системные реформы. Эгоизм и лукавство лоббистов, пробивающих новые программы уже после принятия бюджета. Мы готовы оказать правительству всемерную помощь в решении этих вопросов.

— Сколько в этом году было проведено аудитов эффективности?

— Завершено только 15 мероприятий. Еще 15 — в стадии исполнения. На мой взгляд, 30 аудитов эффективности за целый год — это для России маловато. Есть над чем работать.

— Большой резонанс в этом году получил аудит угольной отрасли. По обращению мэра Москвы Сергея Собянина начата проверка московского метро. Расскажите об этом.

— По метро еще рано: проверки не завершены. Совместно с Контрольно-счетной палатой Москвы мы проверяем целевое и эффективное использование средств, направленных на содержание транспортного комплекса города в целом. Отчет будет примерно через месяц.

По угольной отрасли. В 2006-2010 годах сметная стоимость мероприятий по завершению ее реструктуризации выросла более чем на 36%. Результат так и не достигнут. Только на территории Ростовской области выявлено 11 породных обвалов, находящихся в стадии горения и не предусмотренных проектами ликвидации шахт. В ходе проверки установлены факты завышения подрядчиком ООО "Донуглестрой" выполненных объемов работ, проводимых по проектам ликвидации ряда шахт в этом регионе. То же и в Кузбассе. Проведенная в августе 2009 года Южно-Сибирским управлением Ростехнадзора проверка соблюдения требований промышленной безопасности ОАО "Распадская" зафиксировала 412 нарушений требований норм безопасности. Общее состояние промышленной безопасности оценено как неудовлетворительное. По ряду выявленных контрольными мероприятиями эпизодов возбуждены уголовные дела.

— В каких еще отраслях идут подобные проверки?

— Проводится аудит эффективности мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ на объектах ГК "Росатом", ОАО "Газпром", ОАО "Нефтяная компания "Роснефть"", ОАО "Российские железные дороги", ОАО "Интер РАО ЕЭС", ОАО "Связьинвест", ОАО "Аэрофлот — российские авиалинии", ОАО "Федеральная сетевая компания ЕЭС", ОАО "Совкомфлот". Аудит охватывает 2009-й и первое полугодие этого года. Результаты будут рассмотрены на заседании коллегии Счетной палаты в марте 2011 года.

— В СССР был Комитет народного контроля (КНК), но было и Контрольно-ревизионное управление Минфина (КРУ). На что больше похожа Счетная палата?

— Вот видите, даже тогда, в отсутствие демократического государства и работающего парламента, функции внешних и внутренних органов финансового контроля все равно были формально разделены между КНК и КРУ Минфина. Де-юре они разделены и теперь, но де-факто развести их окончательно пока не удалось.

Нет, Счетная палата мало похожа на КНК: мы все-таки подотчетны парламенту. Однако мы вовсе не стремимся подменять собой и преемника КРУ — Росфиннадзор. Уверен, постепенно мы придем к ситуации, когда документарные ревизии и аудит расходов будут исключительной монополией Росфиннадзора, а аудит эффективности и стратегический аудит станут главным делом Счетной палаты.

— Чем стратегический аудит отличается от аудита эффективности?

— Это не аудит расходов, а аудит результатов. Это более высокий тип аудита. В его фокусе, например, результаты крупных государственных программ и системных реформ, вообще результаты экономической политики правительства. В направлении деятельности Счетной палаты, возглавляемом аудитором Александром Пискуновым, создана даже специальная инспекция стратегического аудита. Большую роль в этом плане играет также ГНИИ системного анализа Счетной палаты.

В настоящее время стратегический аудит — основная функция высших органов финансового контроля других стран G20. Однако в законе "О Счетной палате" — а ему уже 15 лет — принципы и механизмы стратегического аудита никак не регламентированы. И нам приходилось слышать, что мы-де занимаемся не своим делом. Тем не менее Счетная палата получила санкцию на проведение стратегического аудита деятельности правительства от Владимира Путина, когда он был президентом. И от Дмитрия Медведева, когда главой государства стал он.

В этом году в рамках мероприятий стратегического аудита мы взвесили эффективность антикризисных мер правительства и ЦБ. Большой резонанс получил стратегический аудит потенциалов социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона. На очереди — эффективность проектов институциональной модернизации и технологического переустройства экономики, государственной поддержки инноваций.

— Обсуждались ли проблемы стратегического аудита на совещании по вопросам совершенствования госконтроля, которое прошло в Кремле 8 декабря?

— Да. Наша позиция в общих чертах такова. Государство должно сохранить макроэкономическую и социальную стабильность. И одновременно создать институциональные предпосылки для модернизации экономики, госуправления, судебной системы, правоохранительных ведомств и армии. Излишне говорить, насколько при этом важно обеспечить эффективное управление госсобственностью, финансовыми ресурсами, человеческим капиталом. Насколько важно создать качественные инструменты прогнозирования и управления рисками. Если в бездне госзакупок, по словам президента, у нас ежегодно тонет около 1 трлн руб., то можно вообразить, сколько драгоценных пунктов экономического роста мы теряем, распыляя впустую десятки и сотни миллиардов рублей на долгострой и необоснованные проекты и программы. Вот где главные задачи государственного и муниципального контроля.

Мы должны научиться оценивать не только качество и слагаемые экономического роста, но также качество жизни граждан, качество институтов, качество государственного и муниципального управления. Для этого нам нужна система ключевых национальных показателей. Правительство должно координировать свои планы с региональными и корпоративными стратегиями. Для этого нужна система отраслевых индикаторов. Власти всегда должны точно представлять себе экономическую, социальную и инфраструктурную цену любых капиталоемких решений.

Система государственного финансового контроля — это такая же сфера инноваций, как и экономика. Стратегический аудит — инновационный орган экономической рефлексии государства и общества. Вы спрашивали, что нам удалось сделать в 2010 году. Так вот, главным достижением года я считаю переход Счетной палаты на стратегический аудит и искреннюю поддержку этого начинания со стороны президента и руководства правоохранительных ведомств. Все понимают: не будет эффективного финансового контроля — не будет и модернизации.

"Система госзакупок работает отвратительно, но все же работает"

— Какова динамика выявляемых Счетной палатой нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере?

— Нарастающая. 94,6 млрд руб. в 2008-м, 238,3 млрд — в 2009-м, 461,5 млрд — в 2010 году. Резко расширился и географический масштаб нашей деятельности. Если в 2008 году Счетная палата проводила свои контрольные мероприятия на территории 68 субъектов федерации, в 2009-м — 69, то в уходящем году проверки охватили объекты в 81 регионе. То есть фактически всю страну. Я сам побывал с проверками в 30 из них. Старая максима "Москва далеко, оттуда не видно" уже не работает. Счетной палате несколько тысяч верст не крюк — приедет и проверит. По итогам проверок этого года правительству, Минфину, министерствам и ведомствам направлено 250 представлений Счетной палаты, а также 277 информационных писем. Особо важные результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий я докладывал президенту в ходе наших рабочих встреч.

— С чем связан двукратный рост выявленных нарушений в денежном эквиваленте по сравнению с прошлым годом?

— Не в последнюю очередь с кризисом. Российская антикризисная программа, если оценивать ее в отношении к размеру национального ВВП, стала одной из самых масштабных среди аналогичных программ других стран G8. Она охватила и ведущие банки, и промышленные компании, и биржу, и регионы. Банковский, долговой и фондовый кризисы были купированы. Параллельно перед нами была поставлена задача выяснить, насколько эффективно использованы эти гигантские средства. Впервые за свою 15-летнюю историю Счетная палата проверяла частные компании и банки, да еще в таком количестве. Мы широко обнародовали результаты проверок, указав как на достижения, так и на изъяны антикризисной программы.

— Как деятельность Счетной палаты сказывается на фигурантах проверок?

— Год еще не кончился, а 149 материалов по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты уже ушли в правоохранительные органы. В 2010-м мы совместно с Генпрокуратурой, МВД и ФСБ провели свыше 60 совместных проверок. На данный момент по нашим материалам возбуждено 41 уголовное дело. Наконец, в уходящем году по представлениям Счетной палаты наложено 320 административных взысканий. Здесь, кстати, тоже налицо резкий рост: в 2008-м их было всего 160. И еще: по закону итоги проверок Счетной палаты можно оспаривать в суде. Представители проверяемых организаций зачастую так и поступают. Правда, ни одного такого процесса мы пока не проиграли.

— Однако из 149 материалов выросло всего лишь 41 уголовное дело. Как в свое время выразился премьер Владимир Путин, "где посадки"?

— А это уже вопрос не к Счетной палате. Мы не правоохранительный орган, никого посадить не можем. Не имеем даже права возбудить административное производство и оштрафовать нарушителей финансово-бюджетного законодательства, как это в своей сфере полномочий делает, например, Федеральная антимонопольная служба.

Кстати, я не считаю это правильным. Счетную палату следует наделить полномочиями возбуждать административное производство. Кроме того, эта законодательная новация прекрасно укладывается в логику введения кратных штрафов за коррупционные преступления, на чем настаивает президент Дмитрий Медведев. К сожалению, в 2010 году добиться внесения соответствующих изменений в законодательство и соответствующие нормативные правовые акты мы не успели. В 2011-м, полагаю, мы эту работу продолжим.

Важно понять: главное для нас — профилактика, а не работа по хвостам. Результаты нашей деятельности носят не столько количественный, сколько институциональный характер. Не как, например, в правоохранительных органах: столько-то злодеев "закрыли", а вот столько еще бегают на воле. Мы создали единую систему предварительного, оперативного и последующего контроля формирования и исполнения федерального бюджета. Мы с каждым годом все более плотно и жестко контролируем финансовую деятельность 115 министерств и ведомств — распорядителей бюджетных средств и госсобственности. О планируемых проверках сообщаем им как минимум за год. И это работает: многие нарушения проверяемыми организациями оперативно устраняются еще до заседания коллегии Счетной палаты, где утверждаются отчеты о контрольных мероприятиях.

В качестве примера могу привести недавнюю проверку реализации соглашений о разделе продукции: реакция заинтересованных компаний и ведомств оказалась быстрой. По требованию Счетной палаты еще до завершения комплексной ревизии проведена детальная роспись бюджетных расходов на Олимпиаду-2014. Почти постоянно во Владивостоке присутствует наша инспекторская группа, контролирующая расходы на подготовку форума АТЭС-2012. Это поручение президента, я сам бываю там дважды в год. Собственно, такая профилактическая работа — основа практики высших органов финансового контроля большинства стран G20.

— Решен ли вопрос с проверками госкорпораций, непрозрачность которых подвергал критике президент?

— Решен. Согласно законам о госкорпорациях мы по-прежнему не вправе их проверять. Однако их руководители, столкнувшись с проблемой внутренней эффективности, сами попросили нас о проверках. Практически со всеми госкорпорациями Счетная палата заключила соответствующие соглашения. В 2009-2010 годах мы проверили почти все госкорпорации. Последней стала Объединенная судостроительная госкорпорация. Правда, это контрольное мероприятие было инициировано не самой ОСК: оно проводилось по поручению президента совместно с рядом других контрольных и правоохранительных ведомств. Отчет о проверке планируется рассмотреть в самом конце этого года.

— Вы были среди наиболее активных критиков 94-го закона о госзакупках. Эта система будет меняться?

— Эта система работает отвратительно, но все же работает. Ломать и перестраивать ее на ходу было бы рискованно, даже имея новый закон о госзакупках на руках. 30 ноября этого года президент дал соответствующие поручения, но работа над новой редакцией этого закона и сопутствующей нормативной базой еще только началась. Пока нет закона, надо пытаться подправить хотя бы то, что есть. Предложены две тактические меры.

Первая — Счетной палатой. Мы считаем целесообразным до проведения тендеров определять примерный диапазон цены. Сейчас доминирующая коррупционная схема выглядит так. Объявляется, что коробок спичек для госнужд стоит 3 руб. Затем участник, которому предназначено выиграть аукцион, объявляет цену 30 коп.— и выигрывает. Но реально-то на рынке тот же коробок спичек стоит 10 коп. Если бы государство определило, что спички закупит по цене не выше 10-12 коп., схема бы не сработала.

Автор второй меры — Минэкономразвития. Предлагается, чтобы за каждого участника аукциона по госзакупкам поручался один из крупных банков. То есть обязательным условием участия должна стать банковская гарантия выполнения подряда, а значит, и ответственность банка в случае его срыва. У банков целая индустрия андеррайтинга. Жулики, которые без году неделя на рынке, через этот фильтр просто не пройдут.

Во главу же угла новой редакции закона о госзакупках должно быть поставлено формирование федеральной контрактной системы. Только она может обеспечить взаимоувязанные процедуры прогнозирования потребностей в товарах и услугах, планирования, бюджетирования и администрирования закупок. В настоящее время комплексную проверку системы государственных и муниципальных закупок ведут Генпрокуратура, следственный комитет, Счетная палата и контрольное управление президента. Отчет о ее результатах ожидается в марте следующего года. Системные изменения, я полагаю, будут скорректированы по ее выводам.

— В середине ноября правительством была одобрена программа приватизации на 2011-2013 годы. Президент в своем послании Федеральному собранию заявил, что органы власти должны избавиться от имущества, не имеющего прямого отношения к их обязанностям. Как Счетная палата будет контролировать новую волну приватизации?

— У Счетной палаты большой опыт по этой части: в свое время мы подготовили фундаментальное исследование "Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993-2003 годов". Все объекты госсобственности, подлежащие приватизации в 2011-2013 годах, мы включили в планы нашей работы. Контролировать будем совместно с Росимуществом, действуя по общему плану.

Не вторгаясь в процедуры приватизации, Счетная палата сосредоточится на двух темах. Первая — цена вопроса. Страна выходит из кризиса. На дне, когда рыночная стоимость имущества была минимальной, объявлять приватизацию не было смысла. Сейчас в самый раз. Государство в уходящем году потратило на содержание госсектора около 2 трлн руб. Но это не значит, что надо продавать за бесценок, только бы сбросить эти расходы с плеч дефицитного бюджета. Сценарий приватизации 90-х не повторится. Правоохранительные и контрольные органы, в том числе и Счетная палата, будут следить, чтобы государственное имущество не ушло по заведомо заниженной цене. Вторая тема — добросовестность участников приватизации. Изучать их бэкграунд будем совместно с ФСБ России. Соответствующие договоренности имеются.

— 7 декабря между Россией и ЕС был подписан двусторонний меморандум о взаимопонимании по вопросу вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию. Изменит ли вступление в ВТО методы работы Счетной палаты?

— Прежде всего я — за участие России в ВТО, поскольку это повысит эффективность и конкурентоспособность отечественной экономики. Вы и сейчас-то в магазине гвоздя русского не купите. Я недавно игрушку для внучки русскую искал — не нашел, все сплошь китайское. Конечно, после вступления в ВТО Счетной палате придется специально сфокусироваться на контроле институтов внешнеэкономической деятельности, прежде всего таможни. Однако методически после вступления страны в ВТО нам работать будет только легче.

Счетная палата России — один из самых влиятельных членов Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Я вхожу в ее управляющий совет. Кроме того, в этой организации мне доверили возглавить комиссию по ключевым национальным показателям. Многие наши наработки, в том числе и в сфере стратегического аудита, заинтересованно изучаются и даже заимствуются высшими органами финансового контроля ряда европейских стран.

В ИНТОСАИ входят счетные палаты 192 стран. С 59 из них Счетной палатой заключены соглашения и меморандумы о сотрудничестве, позволяющие проводить совместные контрольные мероприятия. Большой резонанс получили наши совместные с управлением генерального аудитора Королевства Норвегия проверки радиационной безопасности и эффективности использования водных биоресурсов Баренцева и Норвежского морей. Только что завершилась совместная со счетной палатой Украины проверка расходов на экологию в Азово-Черноморском бассейне. Договорились также проверить все, что связано с базированием российского Черноморского флота в Севастополе. Деликатная, кстати, тема: при прежнем руководстве Украины такой совместный аудит состояться едва ли мог бы. В будущем году вместе с генеральным аудитором Китая Ли Цзиньхуа планируем изучить экологическую ситуацию в Хабаровском крае. Всего в среднем ежегодно Счетная палата участвует в 10-12 международных контрольных мероприятиях. Плодотворную роль играет и Совет руководителей высших органов финансового контроля государств—участников СНГ, политическая напряженность между теми или иными странами Содружества на нем не сказывается. Политика — политикой, контроль — контролем.