Сергей Степашин: «Бдительный Аргус – образ счетной палаты – 2007»

Биографическая справка: Сергей Степашин

Сергей Вадимович, поздравляя вас с наступившим годом, хотелось бы узнать…

…чем был примечателен год ушедший?

Как в воду смотрели!

Особенно, если её черпать серебряным ковшом.

?

Поясняю: минувший год приучил нас к новому рифмованному сочетанию «кража в Эрмитаже». Известно, что мы неоднократно указывали на неупорядоченное хранение там художественных реликвий. Дело вышло на уровень главы государства. Принимаются крутые меры. И что же? Последние дни уходящего года чуть не ознаменовались очередной кражей. Была совершена попытка взлома стенда, где хранится знаменитый Серебряный ковш. Он, между прочим, имеет отношение к 350-летию установления государственного финансового контроля в России, которое отмечалось в истёкшем году на федеральном уровне…

Ваши парадоксальные аллюзии уже стали брендом в журналистской среде…

Никаких парадоксов. Ковш принадлежал царю Алексею Михайловичу. Наверное, государь уже тогда чувствовал, что народное присловье: «Отчего ж не воровать, коли некому унять», – становится правилом российской жизни. И вот, чтобы было кому унять, учредил в 1656 году Счётный приказ – прообраз нынешней Счётной палаты.

Насколько совершенна нынешняя правовая база государственного финансового контроля и как решается проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного контроля?

Эта проблема, кстати, непосредственно смыкающаяся с вопросом о правовой базе госфинконтроля, для нас носит абсолютно принципиальный характер. Мировоззренческий, если хотите.

Разве это не чисто ведомственное дело?

Отнюдь. Существует ведомственный, внутренний финансовый контроль. Это когда соответствующие подразделения органов исполнительной власти проверяют подчинённые им нижестоящие организации. То есть речь идёт о САМОконтроле государства. А как насчёт контроля ЗА государством?

Экзотика по-российски

Как суверенное государство может позволить контролировать себя? Извне что ли?

В том-то и дело, что именно суверенное государство может позволить СЕБЕ контролировать СЕБЯ изнутри. Судите сами. В новой демократической России последовательно формируется гражданское общество. Это когда граждане осуществляют контроль за собственным государством. И в сфере соблюдения им прав человека. И в его деятельности по строительству вооружённых сил и использованию спецслужб. И в финансах. В последнем случае речь идёт об утверждающемся в стране осуществлении от имени общества независимого внешнего контроля за использованием исполнительной властью общественных средств и ресурсов. Рискну предположить, что здесь Россия ощутимо продвинулась к одному из признаков гражданского общества – контролю граждан за использованием общественного достояния, то есть к контролю ЗА государством. Ведь Счётной палате ассистируют институты гражданского общества: Общественная палата, СМИ, Российский союз налогоплательщиков. В совокупности этот процесс (в отличие от внутреннего, ведомственного финансового контроля) называется внешний, то есть независимый от исполнительной власти, государственный аудит.

Аудит со стороны Счётной палаты, подкрепляемый общественными силами, – не выпустит ли он джинна из бутылки, не ослабит ли государство?

Напротив. Такой вид аудита принципиально отделяет государство как высшую ценность от органов исполнительной власти, то есть государства как бюрократии. Именно для того чтобы защитить государство как ценность, добиться повышения его эффективности, необходимо и дальше развивать систему внешнего, то есть независимого аудита за деятельностью исполнительных органов власти.

В таком случае как складываются отношения между Счётной палатой и органами внутреннего финансового контроля?

Режим отношений – рабочий. Мы вполне результативно сотрудничаем. Но по принципиальным вопросам разногласия свои не скрываем. Вот, скажем, некоторое время назад в очередной раз разгорелась общественная дискуссия о том, может ли Росфиннадзор проверять Счётную палату. Вопрос о взаимодействиях Счётной палаты и Росфиннадзора не нов. Вот как по этому поводу высказывался глава старейшего в Европе органа финансового контроля – Управления государственного аудита Великобритании – сэр Джон Борн: «Проверка министерством финансов расходования Счётной палатой бюджетных средств – факт экзотический и противоречит международной практике».

Контроль над контролерами

Кто кого проверяет – вопрос престижа?

Вопрос политического принципа. Ведь речь идёт не о перетягивании каната между двумя уважаемыми структурами. А об адекватном восприятии кардинальных перемен, произошедших в государственном устройстве России за последние полтора десятка лет. В стране в 1995 год впервые возник единственный прописанный в Конституции орган независимого внешнего государственного финансового контроля – Счётная палата. Ибо формируется он представительной властью, то есть Федеральным Собранием, а не царём или генсеком. И обслуживает не царский двор или партийную верхушку тоталитарного государства, а избравших парламент граждан – от их имени следит за расходованием исполнительной властью средств налогоплательщиков. Будучи, замечу, от этой ветви власти независимым по определению. В том-то и разница между внешним государственным аудитом, суть которого – контроль от имени общества ЗА государством в сфере финансов, и внутренним, ведомственным контролем, суть которого – проверка соответствующими подразделениями органов исполнительной власти нижестоящих подразделений, то есть САМОконтроль государства. Вот почему и названа «экзотической» идея проверки высшего органа независимого внешнего аудита инспекторами исполнительного органа, который по Закону о Счётной палате сам является объектом проверок с её стороны. Тут и до обвинений в коррупционном сговоре недалеко.

Как законодатели реагируют на эту дилемму?

Именно чтобы упредить саму возможность какого-либо сговора, а в более широком плане – чтобы поставить вещи на свои политические места, депутаты Госдумы некоторое время назад приняли в первом чтении поправки в Закон о Счётной палате, в соответствии с которыми проверка расходов контрольного ведомства может осуществляться только на основании постановлений палат парламента. Тем самым, как отмечалось в ходе слушаний, будет устранена ситуация, в которой «орган, подконтрольный Счётной палате, сам же её и контролирует».

А, кстати, кто её всё-таки контролирует?

Счётная палата ежегодно отчитывается о своей работе перед высшим представительным органом народа – Федеральным Собранием. Через соответствующие органы Федерального Собрания – бюджетные комитеты палат, Комиссию по взаимодействию со Счётной палатой Совета Федерации – осуществляется конкретный контроль расходов. Парламент может поручать проверку независимой аудиторской компании. Так поступают во всех цивилизованных странах, в той же Великобритании. Помимо этого Счётная палата, придерживаясь принятого и в других развитых странах фундаментального принципа «Контроль над использованием государственных средств должен быть независим от их распорядителей», использует международный опыт взаимных проверок. Недавно Счётная палата была объектом проверки экспертами Управления государственного аудита Великобритании. Нам переданы небезынтересные соображения об увеличении эффективности нашей деятельности при одновременной оптимизации сил и средств в интересах концентрации усилий на кардинальных направлениях.

Слабое звено

О кардинальных направлениях. В центре внимания Счётной палаты в истёкшем году были, конечно, приоритетные национальные проекты. Каковы предварительные итоги проводимого мониторинга финансирования расходов?

Сначала, если позволите, политический вывод. Он основан на безостановочном – в режиме on-line – мониторинге реализации крупнейшего социального начинания текущего десятилетия. Так вот: национальные проекты – это тот полигон, где государство, пожалуй, впервые успешно учится тратить деньги эффективно.

То есть Счётная палата удовлетворена?

Национальные проекты осуществляются не во имя и не по поручению Счётной палаты. Совместно с другими контрольно-надзорными органами мы следим за эффективностью использования выделяемых на национальные проекты средств. Что же касается того, удовлетворены ли мы, то я же не сказал, что государство уже научилось тратить деньги эффективно. Я сказал: государство успешно учится. Тут, как сказал поэт: «…в грамм добычи, в год – труда». В отвал ещё много уходит и в виде неэффективного расходования средств, и в форме прямых злоупотреблений.

В каком из пластов «отвала», как вы выразились, больше всего нарушений?

Возьмём самую, пожалуй, чувствительную сферу – национальный проект «Здоровье». При проведении конкурсов на госзакупки по этому проекту большая часть средств была потрачена с серьёзными нарушениями. 89% заключённых контрактов не соответствовали предложениям, которые были представлены на конкурс, а треть выделенных средств была потрачена и вовсе вне конкурса. Объёмы закупок были существенно увеличены уже после проведения конкурсов. Впрочем, регионы зачастую и сами не всегда могли дать точные заявки. Они непрерывно корректировались. Всё это усложняло процедуру контроля и, соответственно, сделало закупки недостаточно прозрачными. Общим во всех проектах является то, что финансы не распределяются по простым и понятным схемам, а ходят по кругу, передаются от одной структуры другой. Создаётся такое впечатление, что всё придумано только для того, чтобы нужные люди получили оттоки, откаты и что там ещё из этого вокабуляра.

В достаточно многоступенчатой сфере реализации национальных проектов какое звено Счётная палата считает наиболее уязвимым?

Госзакупки. В ходе исследования, проведённого нами совместно с Федеральной антимонопольной службой, проанализирована деятельность 50 регионов,

50 муниципальных закупщиков и 60 компаний в ключевых секторах экономики, включая естественные монополии. Выяснилось, что в стране имеются лишь три региона с «гарантированной прозрачностью закупок» – Москва, Санкт-Петербург и Татарстан. Среди корпоративных закупщиков высокой степенью конкурентности при размещении заказов могли похвастаться лишь две крупные компании. Все остальные закупщики, как государственные, так и корпоративные, получили низкую оценку «прозрачности». Надо ли удивляться, что, например, в служебном кабинете и в квартире мэра Томска, задержанного на днях при получении взятки в 3 млн. рублей, следователи нашли при обыске более 40 млн. в валюте и российских рублях. Срочно пришлось искать счётную машинку, чтобы не ошибиться.

Лазейки «легализации»

Почему, по вашему мнению, осуществление проектов, к которым приковано внимание общества, сопровождается такими вопиющими нарушениями?

Здесь есть причина концептуального характера. Она, кстати, «перетекла» и в бюджет 2007 года, по проекту которого мы давали экспертное заключение. Да, впервые бюджет разработан на базе реалистичного макроэкономического прогноза. Но отсутствие современных методик бюджетирования, ориентированных на результат, не позволяет дать точное обоснование: каков же объём расходов по отдельным направлениям использования бюджетных средств. Это относится и к такому приоритетному направлению расходов, как национальные проекты. В ряде случаев они недостаточно увязаны с соответствующими федеральными целевыми программами, и результаты последних проверок показывают недостатки при проведении конкурсных процедур, а несвоевременно принятые нормативно-правовые акты замедляют реализацию национальных проектов и создают риски неэффективного использования бюджетных средств. Последние примеры у всех на слуху – это и Фонд обязательного медицинского страхования, и Пенсионный фонд России.

После убийства первого зампреда ЦБ в обществе много говорят о непростом положении в банковской сфере. По инициативе Комитета Госдумы по безопасности сформирована специальная комиссия Федерального Собрания и Общественной палаты по декриминализации банковской системы РФ. Каково ваше отношение к этой инициативе?

Её своевременность лишь подтверждается недавним выявлением криминального синдиката группы московских банкиров, сумевших за полгода незаконно обналичить, отмыть и перекачать за границу около 7 млрд. долларов. Именно эти виды финансовых нарушений – в поле зрения Счётной палаты, которая ведёт с ними борьбу совместно с правоохранительными органами России и во взаимодействии с нашими партнёрами из контрольных органов целого ряда зарубежных стран. «Грязные деньги», порождённые криминализацией российской банковской системы, – это подпитка трансграничного терроризма, наркомафии и коррупции. Комиссия должна выработать конкретные законодательные предложения по обузданию криминалитета в банковской сфере. Со своей стороны Счётная палата готова оказать ей экспертное и информационное содействие. И не только. Уже проведены контрольные мероприятия в девяти банках, в ходе которых выявлен ряд недостатков системного характера. Так, российское законодательство пока не обеспечивает достаточной прозрачности функционирования банковской системы. В частности, ещё не удаётся поставить надёжный заслон на пути осуществления такого распространённого вида сомнительных финансовых операций, как обналичивание.

Между тем (по некоторым данным) ежегодно в России преступники легализуют 250–300 млрд. рублей. По сведениям МВД, с которым мы активно взаимодействуем, за девять месяцев 2006 года доля зарегистрированных преступлений данной категории в кредитно-финансовой системе составила 31,1% по сравнению с 28,6% – годом ранее, а на потребительском рынке – 19,9% против 24,1%.

Пристойный КПД

Ежегодно Счётной палатой РФ проводится до 500 и более различных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по самым различным направлениям, в ходе которых выявляется немало нарушений. Десятки результатов проверок направляются в прокуратуру, правоохранительные органы. Не могли бы вы привести примеры, когда благодаря усилиям сотрудников СП РФ удалось не только выявить финансовые нарушения, но и вернуть государству незаконно израсходованные средства.

Пожалуй, наибольшее удовлетворение у меня вызывает упорядочение вопроса по одному из крупнейших в России газовых месторождений «Сахалин-2». Этот проект разрабатывается на основе Соглашения о разделе продукции, то есть с участием ряда иностранных инвесторов. Так вот: иностранные акционеры заявили о согласии уступить «Газпрому» контроль над месторождением «Сахалин-2» и остаться миноритарными участниками проекта. Всему этому предшествовала проверка, осуществлённая Счётной палатой. Нами было установлено, что иностранные инвесторы намерены увеличить затраты на проект в два с лишним раза – с 10 до 22 млрд. долларов. Это был прямой удар по российскому бюджету, потому что по Соглашению о разделе продукции наше государство начнёт получать прибыль только после того, как иностранцы оправдают все свои затраты. Раздувая смету, инвесторы отодвигали срок, когда Россия должна получить с проекта первые дивиденды. Счётная палата оценила ущерб нашей страны в 5 млрд. долларов. К делу быстро подключились экологические службы. В тоге после трехмесячной массированной «атаки» Министерства природных ресурсов, Генпрокуратуры и Росприроднадзора приостановлены 12 лицензий на водопользование у подрядчиков «Сахалина-2».

В чём выгода России?

Уже сейчас ясно, что Россия получит в долгосрочной перспективе значительные преференции. Во-первых, «Газпром» будет контролировать экспорт около 9,6 млн. т сжиженного газа в год в Азию и Северную Америку и, соответственно, получит привлекательные рынки сбыта. Во-вторых, государство получит готовую инфраструктуру для освоения других месторождений на острове. Контроль за оператором проекта означает и управление заказами для подрядных работ. Одной из претензий, которые мы выдвигали к акционерам «Сахалина-2», была низкая доля российских предприятий – исполнителей подрядных работ. Таким образом, выгода России от получения контроля над проектом будет значительно больше, чем доля в прибылях.

В целом же отмечу не без гордости, кстати, что в последние годы сумма средств, ежегодно возвращаемых государству в результате проверок, в среднем в 20 раз превышала годичные ассигнования на содержание контрольного органа. Тем самым КПД российской Счётной палаты соответствует аналогичной пропорции контрольных органов многих стран с устоявшейся системой финансового контроля.

Аудиторы-интеграторы

О связях с другими странами. Минувший год для Счётной палаты был насыщен международными контактами. Что даёт высшему контрольному органу страны взаимодействие с зарубежными коллегами?

Я уже говорил, что в раскрепостившейся России общество активизирует своё участие в управлении делами государства, в данном случае – в контроле за использованием денег налогоплательщиков. Это отрадное явление прежде всего для нашей собственной нации. Разумеется, в России удовлетворены, что это находит признание и в международном сообществе. Подтверждение тому – факт президентства Счётной палаты в 2002–2005 годах в Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). А в истёкшем году Управляющий совет ЕВРОСАИ выдвинул главу Счётной палаты кандидатом в члены Управляющего совета ИНТОСАИ – Международной организации высших органов финансового контроля, объединяющей государственные аудиторские органы из почти 190 стран. Кстати, Счётная палата России стала членом ИНТОСАИ, как и её европейского отделения – ЕВРОСАИ, с момента своего создания – в 1995 году.

Какова политическая значимость предстоящего членства СП РФ в руководстве ИНТОСАИ?

Впервые Россия вместе с контрольным органом Великобритании будет представлена во влиятельной организации мирового аудиторского сообщества, которая в условиях глобализации содействует позитивным процессам, связанным с этим новым международным явлением, и, наоборот, противодействует порождённым им негативным факторам. Ведь глобализация неизбежно сопровождается и «интернационализацией» преступных, особенно террористических сообществ. Трансграничная финансовая преступность, в том числе подпитка международного терроризма, вызывает растущую обеспокоенность мирового сообщества. И, стало быть, требует внимания таких его контрольных институтов, как ИНТОСАИ и других. Взаимодействие высших аудиторских органов в выявлении каналов финансирования международного терроризма – важный инструмент в борьбе цивилизованного человечества против нового вызова, которым ознаменовалось начало XXI века. С 2003 года функционирует инициированная Счётной палатой Рабочая группа ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег. Вот важнейшая сфера сотрудничества контрольных органов, результаты которого будут с удовлетворением восприняты гражданами цивилизованного мира. Ибо на повестке дня – проверка эффективности взаимодействия институтов гражданского общества в новых условиях, когда цивилизация сталкивается с антицивилизацией. Для нас же, для страны, которая ещё каких-нибудь полтора десятка лет назад вообще не знала, что такое независимый внешний государственный аудит, сотрудничество на международной арене с себе подобными – подтверждение того, что Россия интегрируется в сообщество цивилизованных народов.

Все флаги в гости к нам

Как конкретно осуществляется, так сказать, аудиторское взаимодействие?

Помимо членства в ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ в 1996 году мы вошли в Азиатскую организацию высших органов финансового контроля (АЗОСАИ). Осуществляется взаимодействие с организациями высших органов финансового контроля стран Латинской Америки и Карибского региона (ОЛАСЕФС), арабских государств (АРАБОСАИ). В июне истёкшего года Счётная палата инициировала видеоконференцию руководителей высших органов финансового контроля стран «Большой восьмёрки», на которой были обсуждены вопросы о роли и месте контрольных органов в решении глобальных проблем, включённых в повестку дня саммита «Большой восьмёрки», в том числе энергетическая безопасность, развитие образования и борьба с инфекционными заболеваниями. А годом ранее, в 2005 году, Совет глав государств СНГ придал Совету руководителей высших органов финансового контроля государств – участников СНГ статус органа международного сотрудничества СНГ, а Научно-исследовательскому институту системного анализа российской Счётной палаты – статус базового аналитического центра Содружества по вопросам внешнего аудита.

В целом же Соглашения о сотрудничестве подписаны с органами финансового контроля 46 стран. На основе этих документов проводятся совместные проверки, на постоянной основе осуществляется обмен опытом работы, информационными и методическими материалами.

Обаятельный «цепной пес»

А как складываются взаимоотношения с коллегами из стран «Большой восьмёрки»?

В последние годы в практике двустороннего взаимодействия используются новые формы.

Я уже упоминал о проведении обзора работы Счётной палаты сотрудниками Управления государственного аудита Великобритании. В их выводах содержатся предложения о путях дальнейшего совершенствования деятельности Счётной палаты.

В стадии разработки находится соглашение о сотрудничестве с Главным контрольным управлением США. В целом же сотрудничество двух контрольных ведомств развивается успешно. Мы взаимодействуем в области проверки использования средств, выделяемых американской стороной на строительство и функционирование объекта по уничтожению химического оружия в г. Щучье Курганской области, являемся членами ряда комитетов ИНТОСАИ, в том числе Рабочей группы по борьбе с международным отмыванием денег.

Каковы планы в наступившем году?

Как-то одна федеральная газета написала, что сотрудники Счётной палаты молятся не на её Председателя, а на результативность аудита эффективности, то есть упредительных контрольных мероприятий, позволяющих заблаговременно устранять причины возможных финансовых нарушений и тем самым повышать эффективность и конкурентоспособность национальной экономики. Так что планируем и в этом году оставаться «цепным псом» налогоплательщика. Или, если хотите, неусыпным Аргусом. Так в древнегреческой мифологии величали многоглазого и неподкупного великана, символизировавшего образ бдительного стража.