ФАС изобретает формулу общения с рынком

Биографическая справка: Кашеваров Андрей Борисович

У Федеральной антимонопольной службы (ФАС) есть две новости для финансового рынка — как водится, хорошая и плохая. Хорошая состоит в том, что ФАС уже не считает нарушением закона о конкуренции сам факт соглашений между участниками финансового рынка (например, факт аккредитации страховщиков при банках). Но есть и плохая новость. Если условия этих соглашений противоречат закону, участникам грозит суровое наказание — штраф до 4% прошлогоднего оборота либо до 15% оборота компании на рынке, где было совершено нарушение. При этом ФАС готова выработать «общественный договор» с рынком и тестировать условия соглашений между участниками рынка еще до подписания. О том, что ждет участников соглашений, банкиров, страховщиков и прочих партнеров, «Банковскому обозрению» рассказывает заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России Андрей Кашеваров .

— Андрей Борисович, что изменилось в порядке антимонопольного регулирования на финансовых рынках?

— Формально изменилось немногое. Новая версия закона о конкуренции требует от финансовых организаций уведомления ФАС о достигнутых соглашениях с другими финансовыми организациями и вообще с любыми юридическими лицами — ну так и в прошлой версии закона содержалось такое требование. По-прежнему следует уведомлять о любых соглашениях, кроме хозяйственных и финансовых. То есть если один банк взял в другом кредит или договорился о поставке канцелярских принадлежностей, то ФАС это не интересует.

Изменение коснулось долей рынка, которые занимают финансовые организации, заключившие соглашение. Месяц назад, 30 мая, Правительство РФ подписало постановления № 334 и № 335, которые устанавливают норматив долей рынка для финансовых организаций, которые заключают соглашение друг с другом. При превышении этого норматива требуется уведомление антимонопольного органа о соглашениях между финансовыми организациями. Норматив установлен в размере 10 % на единственном в Российской Федерации товарном рынке или 20% на товарном рынке, где действует указанное соглашение и обращающийся на котором товар обращается также на иных рынках в Российской Федерации.

Иными словами, ранее закон требовал уведомления ФАС о соглашениях от финансовых организаций, занимающих 10% рынка, федерального или регионального. Теперь же норматив для регионального рынка поднят до 20%.

— Как вы оцениваете исполнительность финансовых организаций в деле предоставления информации о соглашениях друг с другом?

— Это сложный вопрос. Те, кого мы не нашли, нам и неизвестны. Мы не можем оценить количество возможных нарушителей этого положения закона. Но все тайное рано или поздно становится явным.

И если говорить серьезно, то основной проблемой правоприменительной практики, единственным фактом, который мы можем достоверно регистрировать, является нарушение сроков подачи уведомлений о заключенных соглашениях. Речь идет о случаях, когда уведомление представлено, но сроки (15 дней с момента заключения соглашения) нарушены. При этом определенный процент непредставления уведомлений в сроки мы выявляем самостоятельно.

— А каковы наиболее частые «содержательные» нарушения закона о защите конкуренции?

— Есть три основных сюжета, которые могут квалифицироваться ФАС как нарушения ст. 11 закона о конкуренции. Речь идет о первом, пятом и шестом пунктах первой части закона.

Соглашение признается противоречащим нормам закона, если оно приводит к установлению или поддержанию цен, скидок, надбавок, тарифов — например, если банк влияет на формирование тарифов страховщика, так или иначе управляет ценообразованием партнера.

Второй ключевой момент — навязывание контрагенту (клиенту финансовой организации) условий договора, невыгодных для контрагента или не относящихся к предмету договора. Допустим, банк указывает заемщику, в какой страховой компании следует застраховать залоговое имущество, а условия в этой страховой компании для заемщика невыгодны.

ФАС сейчас рассматривает дело в отношении банка «Авангард» и страховой организации «Авангард-Гарант». У банка есть два типа кредитных договоров, которые невозможно заключить, не застраховав имущество в страховой организации, которой, как правило, выступает «Авангард-Гарант». Мы рассматриваем случай с выдачей автокредита и условия страхования, в соответствии с которыми страховое возмещение заемщику, виновному в ДТП, выплачивается в объеме всего 50%. А до октября 2006 года таким страхователям страховое возмещение не выплачивалось вовсе.

— Речь идет о полисе КАСКО? По его условиям, вроде бы, не имеет значения, виновен страхователь в ДТП или нет.

— Вот именно. И потому ФАС готовится к проведению двух исследований. Первое должно ответить на вопрос, являются ли представленные условия договора выгодными или невыгодными. В связи с этим мы будем изучать правила страхования других страховых организаций по аналогичному продукту. А второе исследование, по сути, станет изучением мнения потребителей о том, как они воспринимают понятие «полис КАСКО», что, по мнению потребителей, входит в этот полис.

— Социологическое исследование может быть инструментом правоприменительной практики ФАС?

— Скажите сами — как вы воспринимаете КАСКО? Скорее всего, как защиту автомобиля от любых рисков. Первый вопрос, который задает сотрудник ГИБДД попавшим в аварию: «У вас КАСКО?»

— Наверно, с равным успехом можно спросить меня, что я думаю по поводу Конституции. Независимо от моего мнения, она существует, как и правила страхования.

— Однако мы обязаны учитывать следующий аспект. Когда клиенту говорят о КАСКО, у него складывается определенный стереотип — полная защита. А при подписании кредитного договора у заемщика редко хватает времени на изучение договора страхования. Мы хотим выяснить, верна ли наша версия относительно клиентского стереотипа восприятия КАСКО и как этот стереотип эксплуатируется финансовыми организациями. Клиент подписывает договор страхования, рассчитывая на полную защиту, а получает всего 50% компенсации, и этот продукт тоже в компании называется КАСКО.

Страховое законодательство позволяет не платить, если клиент допустил грубую неосторожность или причинил вред сам. Должен быть умысел со стороны клиента. Но эта статья применяется судами по-разному, даже в практике самого «Авангард-Гаранта». Арбитражные суды по иску Росстрахнадзора отказали в удовлетворении требований истца по изменению правил страхования. А гражданские суды по обращению граждан подтверждают незаконность данного пункта правил страхования компании «Авангард-Гарант».

— Мы обсудили два основных сюжета нарушений закона о конкуренции, допускаемых на рынке финансовых услуг. Каков третий?

— Мы можем признать соглашения незаконными, если в результате этих соглашений происходит экономически или технологически необоснованное установление различных цен и тарифов на один и тот же товар.

Скажем, при выдаче автокредита страхование нового автомобиля обойдется в одну сумму, а при страховании такого же автомобиля, купленного без помощи кредита, в другую и, как правило, меньшую. Выяснить «рыночный» тариф и тариф для «связанного» страхования несложно. Такие сведения содержатся и в соглашениях, и на сайтах банков и страховых компаний.

Мы направили территориальным управлениям письмо с просьбой предоставить конкретную информацию по соглашениям банков и страховщиков, где банки согласовывают тарифы.

— Как происходит согласование тарифа на бумаге: согласовывается окончательный тариф или доля банка, комиссионные?

— И то, и другое. Можно встретить в соглашении и окончательный размер тарифа, и долю банка в тарифной ставке. Но поскольку закон изменился, то мы изменили подход к оценке факта выплаты комиссионного вознаграждения. Раньше мы говорили, что выплата комиссионных приводит к удорожанию продукта для клиента и к установлению разных тарифов на один и тот же продукт для рынка и для банковских клиентов. Сегодня мы принимаем во внимание разъяснения, данные Банком России, о том, что коммерческий банк может выполнять функции страхового агента и, соответственно, получать агентское вознаграждение.

— Сам факт аккредитации, наличие соглашения теперь тоже не считается нарушением закона о конкуренции?

— В преамбуле к ст. 6 прошлой версии закона говорилось о том, что соглашения подобного рода могут иметь результатом ограничения конкуренции на рынке финансовых услуг. Тогда мы рассматривали перспективу полного запрета на формирование каких-либо списков аккредитованных страховщиков. ФАС оценивала формирование списков как искажение конкурентной среды под воздействием «смежников». Но в феврале прошлого года мы провели экспертный совет и сформулировали ряд принципов, соблюдение которых позволяет не рассматривать соглашения финансовых организаций как нарушающие закон.

В числе этих принципов — публичные тендеры банков при выборе страховщиков, открытый список аккредитованных страховщиков с возможностью пополнения, открытые условия выбора страховщика — соответственно, банк должен принимать полис компании, которая не участвовала в тендере, но удовлетворяет опубликованным требованиям банка.

— По сути, вы говорите об общественном договоре между ФАС и финансовым рынком. А как законодательно регулируются эти вопросы сегодня?

— Если не принимать логику полного запрета списков, то закон описывает три сюжета, о которых я говорил выше. Но мы приняли логику, которую нам рекомендовал экспертный совет. В противном случае существование экспертного совета было бы бессмысленным.

— Как решения экспертного совета реализовывались на практике? В частности, последний случай в Саратове, где теруправление ФАС признало нарушившими закон участников соглашения — банк, ипотечную корпорацию и пятерых страховщиков.

— Да, в Саратове банк требовал от страховщиков наличия разветвленной региональной сети и устойчивого финансового положения. На взгляд наших специалистов, такие требования являются заведомым барьером для региональных компаний.

Но какой-то сложившейся практики по делам такого рода пока нет. Ни на экспертном совете, ни в рамках рассмотрения дел мы еще не исследовали собственно требования к страховщикам, которые предъявляются в ходе тендеров. Некоторые банки требуют размещать у себя страховые резервы, открывать счета и т.д. Нам только предстоит оценить этот ряд требований на соответствие закону. Мы готовы идти еще глубже — формировать вместе с рынком перечень требований, которые можно предъявлять партнерам-страховщикам. Пока я не хотел бы говорить о наших соображениях относительно содержания этих требований. Пока будем исследовать жалобы, рассматривать дела, накапливать материал.

Мы уверены, что двигаемся в правильном направлении, и рынок это оценит. Если вы обратили внимание, в заключении Саратовского УФАС не говорится о незаконности списка аккредитованных компаний как такового. Мы прошли этот этап, совместно с рынком выработали принципы аккредитации. Теперь осталось согласовать перечень требований, предъявляемых банками к страховщикам.

— Какова ответственность и каково наказание для финансовых организаций – участниц соглашений, признанных не соответствующими закону? Штраф руководителям?

— Мы наконец получили действенный механизм стимулирования участников рынка к соблюдению закона о конкуренции. 13 мая текущего года вступил в силу новый Кодекс административных нарушений (КоАП), и для подобного рода предусмотрено наказание — штраф до 4% годового оборота за предыдущий год либо от 1 до 15% оборота на соответствующем рынке, где было совершено нарушение. Взыскание накладывает Федеральная антимонопольная служба, но дела, которые были возбуждены до 13 мая, не подпадают под действие нового КоАПа. Те соглашения заключались в иной правовой среде, участники рынка еще не знали, что им грозит такое наказание.

Единственная норма в КоАПе, которая не изменилась, это санкция в связи с незаконно полученным доходом. Поскольку нарушившими закон считаются все участники соглашения, и банки, и страховые компании, то весь доход, который получен банками и страховщиками в результате сотрудничества в рамках соглашения, может быть изъят в пользу госбюджета. Для банков таким доходом считаются проценты, полученные по кредитам, и комиссионные от страховщиков, а для страховых компаний — собранная премия.

— Резюмируя сказанное, сегодня отношения ФАС и финансового рынка складываются в рамках исполнения нового закона о конкуренции (с тремя основными сюжетами возможных нарушений), а с другой стороны, в рамках договоренностей, достигнутых на экспертном совете. Также есть необходимость в выработке новых договоренностей — по мере наработки правоприменительной практики. Нет ли здесь противоречия: вы сначала нарабатываете практику и лишь потом принципы применения закона? Каково тем участникам рынка, на которых ФАС «тренируется»?

— Перед законом все равны. Если мы видим в соглашениях финансовых организаций признаки нарушения закона, то принимаем решение в соответствии с нормами закона. Я не думаю, что разброс мнений в 75 территориальных единицах ФАС, подходы к толкованию закона будут сильно разниться. Федеральный антимонопольный орган работает уже 17 лет, и практика показывает, что решения принимаются в достаточной степени единообразно. Опасности волюнтаризма по отношению к участникам финансового рынка я не вижу. Если волюнтаризм и проявится, то свое слово скажут суды. Это и есть наработка правоприменительной практики.

Приведу пример из смежной области. ФАС рассмотрела 11 дел по фактам вручения подарков, проведения стимулирующих акций для страхователей ОСАГО. С нашей точки зрения, это недопустимо, потому что есть государственный тариф на этот вид страхования. Если он дает возможность компаниям дарить подарки, значит надо снижать тариф. Мы представили экспертному совету уже готовую типологию случаев, результаты правоприменительной практики, и участники рынка приняли решение, что подарки в любой форме недопустимы. Это явление на рынке сошло на нет, а Российский союз автостраховщиков даже разработал систему штрафов для подобных случаев. Я считаю, что свою регулирующую функцию ФАС в данном случае выполнила.

И в случае с проверкой соглашений и принципов аккредитации мы исходим из того, что любое регулятивное воздействие приводит к изменению рынка. Если мы примем самый жесткий вариант и запретим формирование каких бы то ни было списков, то это наверняка приведет к тому, что банки будут в массовом порядке отказывать клиентам, застрахованным «не в той» компании. Имеют право — банк не обязан делать публичной процедуру принятия решения. Списки одобренных партнерских компаний останутся, но будут негласными, закрытыми. Доказывать соглашение и выяснять его условия в таком формате неизмеримо сложнее, нежели принять публичное соглашение на заверку и принять участие в формировании допустимых ограничений при аккредитации. Если рынок в один голос говорит: «Это не ограничение», то почему регулятор должен насаждать свою позицию, ломая рынок?

Мы готовы тестировать любые ограничения, которые банки хотят выставить как условия аккредитации страховщиков, на соответствие закону.

В дальнейшем вместе с экспертным советом мы выработаем какой-то документ, в котором будет прописан перечень допустимых ограничений. Я полагаю, что такая формула общения с рынком вполне уместна и не противоречит законодательству. Однако рано говорить о новом решении экспертного совета, пока рынок еще не в полной мере выполняет уже принятые в прошлом феврале рекомендации экспертного совета по аккредитации.