8 февраля 2023 г. Среда | Время МСК: 06:48:29
Карта сайта
 
Статьи
Как команде строитьсяРаботодатели вживляют чипы сотрудникамAgile в личной жизниСети набираются опта
«Магнит» хочет стать крупным дистрибутором
Задачи тревел-менеджера… под силу роботу?8 основных маркетинговых трендов, которые будут главенствовать в 2017 году
Статья является переводом одноименной статьи, написанной автором Дипом Пателем для известного англоязычного журнала «Entrepreneur»
Нужно стараться делать шедевры
О том, почему для девелопера жилец первичен, а дом вторичен

Стенограмма круглого стола "Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы"

Мероприятие прошло в Центре стратегических разработок 23 июня 2008 года.



добавлено: 29-07-2008
просмотров: 9125

В.Н.ЮЖАКОВ

Добрый день, коллеги! Начнем нашу работу.

Стенограмма нашего "круглого стола" будет вывешена на сайте Центра стратегических разработок после доработки и, наверное, на сайтах наших партнеров по организации "круглого стола" - Института экономического и финансового консалтинга, и, возможно, на сайте Высшей школы экономики. По крайней мере, мы обговаривали то, что на основе этой стенограммы журнал "Вопросы государственного муниципального управления" подготовит обзор нашей с вами работы.

Первый "круглый стол" на тему "Управление по результатам" в контексте реформ государственного управления в России прошел в этих стенах полтора года назад, 20 декабря 2006 года, мы обсуждали эту тему; основной целью тогда было названо продвижение в подготовке единой методологии и дорожной карты внедрения управления по результатам при реализации реформ государственного управления.

Если говорить о целях сегодняшнего "круглого стола", мы можем внести только некоторые коррективы в формулировку этой цели, по-прежнему актуальным остается продвижение в подготовке единой методологии внедрения управления по результатам деятельности органов государственной власти; а что касается дорожной карты, то, вероятно, мы можем поставить перед собой задачу - оценку, как это и сформулировано в названии движения по той дорожной карте, которая была обозначена в 2006 году, и коррекция ее, с тем чтобы определить задачи, которые должны быть решены в 2008-2010 годах.

Я напомню, что мы амбициозно тогда (мы - я имею в виду, участники "круглого стола" в 2006 году) сказали о том, что было бы неплохо, если бы 2007 год стал годом внедрения механизмов управления по результатам. Возможно, наши участники сегодня отнесутся и к тому, насколько эта амбициозная задача была реализована в 2007 и 2008 годах.

Основными задачами "круглого стола" в 2008 году были сформулированы следующие.

Это обсуждение и оценка значимости смежных проблем внедрения механизмов управления по результатам, эта задача была обусловлена тем, что внедрение механизмов по результатам, как мы с вами хорошо знаем, реализуется в рамках нескольких смежных, иногда не очень состыкованных друг с другом реформ государственного управления - административной реформы, реформы бюджетного процесса и реформы государственной службы, и эта задача, насколько я понимаю, остается актуальной и на сегодня.

Вторая задача - это, собственно говоря, формулировка и оценка предложения по развитию, если говорить о нынешнем "круглом столе", дорожной карты, вн6едрению механизмов управления по результатам деятельности органов государственной власти.

Ну и, наконец, последняя, наверное, самая главная, учитывая реальный жанр нашей работы, - это ориентация представителей экспертного сообщества, в целом экспертного сообщества на ключевые актуальные задачи достижения нашей глобальной цели, т.е. внедрение механизмов управления по результатам.

При этом я напомню, что в решении этих целей, если говорить о "круглом столе" прошлого года, мы договаривались реализовывать некий общий подход в понимании управления по результатам деятельности органов государственной власти, а именно трактовать это управление как управление, основанное на использовании обратной связи ожидаемых и достигаемых результатов с целями и ресурсами государственных органов. И отсюда, целью внедрения механизмов управления по результатам в толковании того обсуждения "круглого стола" 2006 года было создание опорных обратных связей на каждой из стадий управления в органах государственной власти.

Думаю, что задача эта по-прежнему остается актуальной. В соответствии с этой целью, содержательной целью была составлена дорожная карта внедрения механизмов управления по результатам, и, собственно говоря, по ней, в соответствии с этой целью, мы будем обсуждать выполнение этой дорожной карты сегодня, по крайней мере предлагается обсуждать. Конечно, участники могут предложить какую-нибудь другую схему обсуждения этих вопросов.

У вас в раздаточных материалах есть, прежде всего, исходный материал обсуждения прошлого цикла, прошлого "круглого стола" - это вопросы управления по результатам в мероприятиях реформ государственного управления. Мы в прошлый раз оценивали, насколько эти ключевые вопросы решаются, насколько они выполняются, сегодня у нас есть возможность сравнить состояние 2006 года с состоянием 2008 года. И вы увидите, если посмотрите на эту табличку, что в большинстве случаев против большинства из ключевых вопросов внедрения управления по результатам в мероприятиях реформ государственного управления стоят слова "частично", и за этим скрывается иногда лишь только начало решения этих вопросов, иногда вскрывается уже какое-то продвинутое положение дел. В ряде случаев мы видим с вами, что просто вопросы до сих пор не являются каким-либо образом решенными.

Собственно говоря, наша задача в ходе этого "круглого стола", наверное, состоит в том, чтобы отнестись к оценке, которая предлагается в этой табличке, может быть, мы здесь что-то не учли, может быть, на самом деле, продвижение гораздо больше, чем здесь указано, в каких-то из этих вопросов, может быть, какие-то переоценены, и там, где стоит "да", что выполнено, на самом деле скрываются не известные нам проблемы, не обозначенные здесь проблемы.

Я думаю, что первым итогом нашей работы могло бы стать как раз уточнение ответов на эти вопросы, насколько эти реально реализуются, насколько они выполняются, насколько они выполнили на сегодняшний момент с точки зрения сегодняшнего дня. И, соответственно, оценка проблем, которые здесь остаются нерешенными в каждом из этих вопросов.

Я думаю, что сама по себе эта таблица, уточненная и дополненная с учетом наших обсуждений, может быть полезна многим из тех, кто занимается вплотную вопросами внедрения механизмов управления по результатам. По итогам обсуждения этой таблицы, надеюсь, каждый сочтет возможным высказаться по ней в ходе нашей работы.

По итогам мы одновременно, параллельно обсудим и то, что называется дорожной картой внедрения механизмов управления по результатам, я думаю, что сама эта дорожная карта будет основным результатом нашей работы, т.е. по результатам обсуждения, с учетом того, что мы сможем повторно увидеть в стенограмме нашего обсуждения, мы скорректируем дорожную карту, разошлем всем участникам, сделаем ее публичной, и, надеюсь, как и в случае с дорожной картой 2006 года, она окажется неформальным, но полезным инструментом для многих участников этого процесса.

Теперь позвольте перейти к первой сессии нашего "круглого стола" - "Основные итоги в сфере внедрения управления по результатам: оценка прогресса в реализации дорожной карты".

Стартовое сообщение для дискуссии на этой сессии сделаем Елена Игоревна Добролюбова, генеральный директор НИИ Центра экономического и финансового консалтинга, тема ее сообщения - "Реализация дорожной карты: внедрение управления по результатам - промежуточные итоги" (промежуточные - имея в виду, наверное, то, что мы ориентируемся как минимум на 2010 год).

Спасибо.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Большое спасибо, Владимир Николаевич.

Доброе утро, дамы и господа!

Я хотела бы очень коротко прокомментировать реализацию дорожной карты, промежуточные итоги, более подробные комментарии вы найдете собственно в самой дорожной карте, где появилась теперь колонка, где представлена экспертная оценка с промежуточными итогами, но тем не менее хотелось бы, может быть, сделать какие-то свои, опять же экспертные, поэтому, наверное, всегда субъективные акценты.

Следующий слайд, пожалуйста.

Действительно, когда мы разрабатывали дорожную карту, основной идеей было проведение курса на сближение различных реформ, прежде всего бюджетной реформы, реформы административной, реформы государственной службы, мы анализировали соответствующие концептуальные документы, которые включают перечень целей, задач и мероприятий данных реформ, ну и, собственно, хотелось выработать некий единый подход, единую методологию для реализации данных мероприятий, с тем чтобы сэкономить время, где-то, может быть, избавиться от дублирования усилий, где-то, может быть, получить какой-то синергетический эффект от реализации смежных мероприятий.

Вторая важная, на мой взгляд, задача, которая сохранилась, наверное, и по сей день, и, наверное, в этом и особенность сегодняшнего обсуждения по сравнению с довольно большим перечнем других обсуждений вопросов управления по результатов, других вопросов государственного управления, - это все-таки возможность посмотреть очень широко на данные вопросы, данные проблемы, выделить актуальные задачи, поскольку, как известно, большое видится на расстоянии. В своей каждодневной работе все, кто здесь собрался, являются, безусловно, практиками данного поля, мы иногда не видим "деревьев за лесом".

И, соответственно, третий момент - дорожная карта нам, безусловно, дает возможность проводить мониторинг, проводить оценку, и для наших коллег, представителей органов власти, органов местного самоуправления, это в определенной степени внешняя экспертная независимая оценка процесса внедрения механизмов управления по результатам, т.е. это такой механизм внешнего мониторинга, который не во всех направлениях реформы государственного управления присутствует, вот по направлению управления по результатам он у нас таким образом, стихийно, можно сказать сформировался.

Следующий слайд.

Когда мы проанализировали, вернулись к дорожной карте, которая была представлена и в целом одобрена полтора года назад, выявилось, что все-таки по большинству мероприятий, как минимум по 16-ти из 27-ми, какое-то продвижение наметилось. Действительно, степени этого продвижения разные, я уверена, что сегодня будет достаточно много комментариев по многим из этих мероприятий, но тем не менее можно сказать. что за полтора года процесс не стоял на месте.

Наверное, с моей точки зрения, основные достижения за это время произошли, во-первых, в сфере внедрения нового бюджетного законодательства, в прошлом году были приняты поправки в бюджетный кодекс, поправки сложные, компромиссные, но тем не менее поправки, которые позволили внедрить среднесрочный бюджет, который уже сам по себе делает предпосылку для дальнейшего внедрения инструментов управления по результатам.

Второй важный момент, который произошел за эти полтора года, - это утверждение и в части субъектов Российской Федерации уже внедрение инструментов, а именно в данном случае здесь имеются в виду перечни показателей эффективности деятельности, которые позволяют, в частности, сопоставить развитие территорий и оценить эффективность деятельности органов управления и также местного самоуправления.

Третье направление, по которому велась достаточно большая работа и где также можно отметить много достижений, - это разработка и внедрение ведомственных и региональных систем управления по результатам, в этом смысле для многих российских территорий и многих федеральных органов исполнительной власти, наверное, 2007 год можно назвать годом управления по результатам (я вот такую осторожную оценку сделаю, а может быть, вы меня потом поправите).

Ну и, наконец, в целом можно сказать, что расширилось использование программно-целевых методов управления. Если мы посмотрим долю бюджетных расходов, которая распределена по программам, наверное, она в 2007 году будет немножко выше, чем в 2006 году, т.е. какой-то определенный прогресс в этом направлении присутствует.

Мы попытались просчитать ситуацию субъектов по степени проработки реализации инструментов и механизмов управления по результатам. Представители регионов, безусловно, помнят, что в мае прошлого года собиралась информация по состоянию нормативно-правовой проработки и реализации инструментов управления по результатам и по планам на 2007 год. Используя подручные средства, прежде всего правовые базы данных, ваши веб-сайты и т.д., мы попробовали независимо оценить, насколько же эти планы на 2007 год превратились в реальность 2007 года, и удивительно, но факт, но большинство субъектов Российской Федерации свои планы перевыполнило, поэтому, наверное, на региональном уровне все-таки 2007 год был годом управления по результатам, по крайней мере как минимум в той степени, в которой заявлялся субъектами Российской Федерации. Это было для нас очень приятный сюрприз.

Как вы увидите, дорожная карта состоит из трех разделов, эти разделы соответствуют стадиям управления, планированию, собственно реализации и контролю и оценке, соответственно, и основные достижения и тем вопросы, которые требуют особого внимания, мне кажется, было бы также удобнее рассматривать по этим трем стадиям.

Итак, в части соотнесения целей, результатов и ресурсов органов государственной власти в процессе планирования, что можно отметить.

В.Н.ЮЖАКОВ

Разрешите подсказать: параллельно с Вашим текстом здесь есть "светофор", который более детально и с оценками в цвете обозначает то, что Вы будете сейчас излагать. Да?

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

"Светофор" отражает у нас основные проблемы, эта табличка специально была сделана трехцветной, с тем чтобы было видно, как в сфере планирования, где, мы считаем, основные проблемы, соответственно где красный или желтый свет, в сфере реализации, в сфере мотивации и контроля. В принципе можно ориентироваться и по самой дорожной карте, она также разбита на планирование, реализацию, оценку и контроль, там тоже более или менее понятно представлены достижения и проблемы.

В.Н.ЮЖАКОВ

Просто на "светофоре" видно, сколько красного цвета осталось.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Это правда, кому как удобнее. Просто в достижения я включила не только то, что вошло в дорожную карту в прошлый раз; в частности, в дорожной карте, если посмотреть, не было концепции долгосрочного развития Российской Федерации, тогда такой вопрос еще не ставился, в декабре 2006 года, сейчас, безусловно, проект данной концепции является существенным достижением, и тогда, когда она будет утверждена, наверное, это будет очень существенное продвижение в части управления по результатам, по крайней мере в части ясности наших долгосрочных ориентиров, наверное, это также в очень существенной степени упростит работу и субъектов Российской Федерации, особенно тех, кто сейчас работает над своими долгосрочными стратегиями развития.

Второй момент, который хотелось бы отметить в части планирования, - это внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов и муниципальных районов (безусловно, нужно добавить - и городских округов); два известных, я уверена, в этой аудитории указа Президента на эту тему были.

Третий момент связан с внедрением среднесрочного бюджета как предпосылки обеспечения целей и задач ресурсами на среднесрочный период. Может быть, мы сейчас это недооцениваем, поскольку уже привыкли к трехлетнему бюджету, но действительно, если вспомнить времена, когда бюджет был однолетним и не было никакой гарантии, что та или иная инициатива получит финансирование в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, разница действительно очень существенная, и сейчас с гораздо большей уверенностью мы можем говорить о том, что мы можем достичь тех или иных результатов, чем в предыдущей ситуации.

Одной из совсем свежих новаций, новацией апреля текущего года, является внедрение новых форм обоснований бюджетных ассигнований, где также теперь указываются не только непосредственные результаты (это касается только федерального бюджета), но и связь непосредственных конечных результатов в том или ином виде. Я надеюсь, что сегодня нам с вами удастся обсудить, насколько данный инструмент помогает связать собственно бюджетирование с процессом управления по результатам и планированием результатов деятельности.

Немаловажным в данном аспекте фактором явилось внедрение мониторинга качестве финансового менеджмента также на федеральном уровне с текущего года. Во многих субъектах Российской Федерации важным продвижением прошлого года - правда, надо оговориться, и в 2006 году ряд субъектов занимался этой проблематикой - явилась инвентаризация и рейтинговая оценка бюджетных целевых программ, что в конечном итоге приводит к повышению качества целевых программ.

В ряде ведомств и некоторых субъектах Российской Федерации уже началась стадия автоматизации систем внутриведомственного и, соответственно, регионального планирования, что уже ведет к определенному упрощению в данной сфере, прежде всего для участников процесса. Получило распространение и получает до сих пор стимулирование использования элементов управления по результатам на муниципальном уровне; надо сказать, что это случилось раньше, чем мы предполагали в декабре 2006 года, - мы предполагали, что это случится в 2009-2010 годах, но уже в 2007 году в ряде субъектов Российской Федерации такие программы действовали.

Ну и надо сказать, что в прошлом году и в начале этого года активно шли процессы обмена опытом, анализы практики в сфере внедрения управления по результатам.

При таком обилии достижений тем не менее остались вопросы, которые требуют внимания в среднесрочной перспективе.

Во-первых, так получилось, что за последние полтора года так и не была разработана концепция управления по результатам, и, в общем-то, наверное, до сих пор сохраняется проблема разного понимания и разной трактовки данного понятия, хотя активный процесс обмена опытом, наверное, несколько снижает остроту данной проблемы. Но тем не менее подобной концепции нет, и, может быть, еще один вопрос для нашего обсуждения - нужна ли она нам сегодня.

Необходима, безусловно, корректировка системы стратегического управления, планирования и прогнозирования государственного управления, в прошлом году велась работа над проектом соответствующего федерального закона, нового, и вот, наверное, дальнейшее продвижение в этой связи могло бы помочь решить данный вопрос.

Соответственно, если федеральное законодательство изменится, безусловно, потребуется, и это будет дополнительным обоснованием для создания единой методической базы подготовки документов стратегического планирования управления по результатам, потому что не секрет, что и на сегодняшний момент не все эти инструменты очень хорошо сочетаются между собой; стоит, например, вопрос со среднесрочными программами социально-экономического развития, их соотношения со сводными докладами и т.д.

Наверное, если решить эти проблемы, то можно будет преодолеть противоречия между проблемно-целевым и функциональным подходом к управлению, но как минимум на уровне положения об органах государственной власти; надо сказать, что на региональном уровне этот вопрос решается проще, там гораздо чаше в положениях встречаются те цели и задачи, которые, действительно, характеризуют проблемно ориентированный подход, характеризуют решение проблем в данной области, тогда как цели и задачи на федеральном уровне органов исполнительной власти могут быть определены достаточно общо и не совпадать с теми целями и задачами, которые потом можно увидеть в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, т.е. получается, что в докладах цели такие неутвержденно-факультативные(?).

Еще один важный момент, мы не ставили так жестко вопрос в декабре, но, наверное, сейчас, с учетом продвижения за последние полтора года, можно поставить данный вопрос - это вопрос о включении информации о распределении средств по целям и задачам в федеральном бюджете, т.е почему бы бюджет не распределять по целям, ну и впоследствии, соответственно, бюджеты субъектов Российской Федерации.

Ну и, наконец, никто не снимает задачу по разработке и распространению удачных типовых решений, в том числе в интересах субъектов Российской Федерации и в интересах субъектов местного самоуправления.

Если говорить о стадии реализации, о координации используемых ресурсов достигаемых результатов и целей органов государственной власти уже на уровне исполнения планов, можно отметить следующие достижения.

Ну, во-первых, появились новые инструменты стимулирования внедрения новых управленческих технологий в сфере государственного управления, больше различных механизмов, которые стимулируют прежде всего субъекты Российской Федерации, ну и федеральные органы исполнительной власти, внедрять управленческие новации. Ну и также на пилотном уровне, на экспериментальном уровне сделано довольно много в разных сферах и в текущей оценке государственных служащих, и в части конкурентного распределения средств, прежде всего между программами, и в части управления по результатам подведомственными организациями, т.е. накоплен определенный опыт, который уже можно, соответственно, проанализировав, рекомендовать для дальнейшего внедрения.

Тем не менее список вопросов, требующих внимания в среднесрочной перспективе на стадии реализации, получился длиннее.

Следующий слайд, пожалуйста.

Прежде всего, практически, наверное, нет ни одного органа государственной власти, ни одного субъекта Российской Федерации (поправьте меня, пожалуйста, если я не права, буду очень рада оказаться неправой в этом отношении), где были бы внедрены в полной мере системы управленческого учета; соответственно, отсутствие этих систем не позволяет учитывать что-либо, кроме финансирования, как ресурс, и, таким образом, не все ресурсы учитываются при достижении результата.

Второй момент, который был отмечен в дорожной карте, но пока не получил развитие, - это внедрение матричной системы управления в органах государственной власти с передачей полномочий руководителям - администраторам программ в том числе определенных полномочий в части финансирования программ, свобода использования средств на те или иные задачи, связанные с реализацией данной программы.

Третий момент, который также важен и также требует дальнейшей проработки, - это внедрение механизмов индивидуального планирования и текущей оценки деятельности государственных служащих, это также связано с тем, что в настоящее время мы в виде ресурсов все еще рассматриваем только финансовые ресурсы.

Важно заниматься, безусловно, распространением принципов конкурентного распределения средств между органами исполнительной власти; недостаточно, на наш взгляд, уделяется пока еще внимание вопросам регулярной оценки рисков, и, соответственно, не всегда из-за этого ясно, почему не достигнуты либо сильно перевыполнены те или иные результаты.

Ну и, наконец, есть еще определенное поле для сближения в синхронизации инструментов стимулирования проведения различных реформ государственного управления.

В части контроля оценки поощрения и коррекции достигаемых целей, результатов и используемых ресурсов также можно отметить определенные продвижения, эти продвижения связаны с распространением системы внутреннего аудита, в большем, наверное, количестве органов исполнительной власти он используется сегодня, чем использовался полтора года назад. В ряде органов государственной власти были внедрены дополнительные формы управленческой отчетности, но прототипом такой формы можно считать доклад о результатах основных направлений деятельности структурного подразделения органа исполнительной власти, например.

В некоторых органах исполнительной власти были внедрены системы материального стимулирования, в той или степени связанные с результатом деятельности, наиболее известные примеры здесь связаны с ФНС России и с ФТС России, но, видимо, в той или иной степени данный опыт может быть перенесен на другие органы исполнительной власти.

Ну и существенно за это время все-таки расширился спектр показателей статистического учета, Росстат ставит себе задачу и в дальнейшем продолжать эту работу в части измерения показателей, связанных с деятельностью субъектов бюджетного планирования, с деятельностью субъектов Российской Федерации и с муниципальной статистикой. Ну, по крайней мере у них в докладе о результатах и основных направлениях деятельности за 2007 год отмечен рост данного показателя, - может быть, вы также захотите прокомментировать этот момент.

Безусловно, не все еще решено и не все еще реализовано в части контроля, оценки, поощрения и коррекции достигаемых целей; на мой взгляд, наибольшего внимания требуют следующие вопросы.

Во-первых, необходимо работать над дальнейшим распространением и совершенствованием системы внутреннего аудита результативности и более активно внедрять внешний аудит результативности. Это очень важно, потому что иначе вся работа по планированию в определенный момент может стать очень теоретической и мало связанной с действительностью, без оценки, без процедур мониторинга, без процедур контроля невозможно будет выявить, действительно ли достигнуты эти результаты или просто очень хорошо составлена отчетность. Поэтому, безусловно, вот это направление должно получить дальнейшее развитие.

Не все еще реализованы и есть в дальнейшем поле для работы в части систем общественного мониторинга оценки результатов деятельности органов государственной власти, это очень сложный вопрос, может быть, у коллег есть какие-то идеи по тому, каким образом можно наладить такой общественный мониторинг на практике. Есть поле для деятельности в части внедрения единых форм управленческой бюджетной отчетности. Безусловно, не в полной мере использованы возможности автоматизации, и в данной сфере также нас ждет определенная будущая работа. Необходимо продолжить работу над совершенствованием систем материального и нематериального стимулирования.

Ну и на сегодняшний день отсутствуют формализованные механизмы коррекции собственно целей по результатам анализа достигнутых итогов, промежуточных или окончательных, возможно, необходимо дополнительно проработать вот такие механизмы.

На этом я, наверное, остановлюсь, пытаясь охарактеризовать, что же произошло за последние полтора года, и основные мои вопросы для обсуждения, которые я бы предложила на первую сессию, они достаточны просты, - насколько, вы считаете, правильно, неправильно, в полной, не в полной мере мне удалось оценить степень продвижения за последние полтора года, насколько правильно выделены вопросы, стоит или не стоит над ними в будущем работы, может быть, необходима какая-то коррекция, и, возможно, необходимы какие-то дополнительные механизмы, с тем чтобы дорожная карта все же была реализована.

Большое спасибо за внимание.

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо, Елена Игоревна.

Может быть, вопросы сначала, два-три вопроса, если они есть?

Елена Игоревна, у меня к Вам вопрос, может быть, не столько содержательный, сколько с просьбой еще раз зафиксировать каждую из стадий, что является, с Вашей точки зрения, проблемой "на вырост", если угодно, на 2008-й, скорее, даже на 2009-2010 годы? Может быть, по одной конкретной, с тем чтобы сконцентрировать внимание.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Это чуть-чуть пересекается со второй сессией, поэтому я не хотела этого делать сейчас. Но, наверное, в части планирования это все-таки максимальная синхронизация бюджетирования и планирования деятельности, может быть даже в расширительном толковании, планирование различных ресурсов и планирование результатов, не только финансовых ресурсов.

В части координации использования ресурсов, наверное, все-таки на сегодняшний день одним из самых острых вопросов является конкурентное распределение средств, чтобы мы все-таки учитывали результаты прошлых периодов при распределении средств на будущие периоды и механизмы текущей оценки индивидуально, т.е. чтобы мы все-таки под понятием "ресурс" имели в виду не только финансирование, а чтобы появилась определенная мобильность и в кадровой составляющей, потому что в итоге реализация программ все-таки связана и с привлечением кадрового потенциала.

Ну и в части третьей - наверное, все-таки внутренний и внешний аудит результативности.

Такие вот вопросы, которые, наверное, потребуют дальнейшего решения.

В.Н.ЮЖАКОВ

Извините, все-таки еще один вопрос: появление госкорпораций не создало ли какие-нибудь новые проблемы для самой трактовки механизмов управления по результатам?

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Я бы не говорила, что это проблема, наверное, еще в идеале было бы - был бы еще один участник системы управления по результатам, т.е. это не некая новая проблема наряду с планированием, реализацией и оценкой, но дополнительный участник, которого нужно учитывать на стадии планировании, на стадии реализации, на стадии оценки.

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо.

Пожалуйста, есть ли вопросы?

В.В.КЛИМАНОВ

Спасибо.

Елена Игоревна, Вы в самом начале сказали, что есть три реформы - бюджетная, административная и госслужбы, которые здесь преломляются. А можно дать более сводную оценку в дорожной карте хода внедрения управления по результатам только по этим трем направления - в рамках бюджетной реформы, в рамках административной и в рамках госслужбы?

Спасибо.


 

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Наверное, можно, но мне кажется, что не совсем правильно. Потому что часть мероприятий, допустим в рамках бюджетной реформы, в рамках административной реформы, они даже почти идентично сформулированы, и поэтому реализация этих мероприятий или нереализация, она, соответственно, будет одинаково влиять на степень достижения одной и другой реформы.

Поскольку, разрабатывая дорожную карту, мы использовали концепции разных лет, на тот момент концепция реформирования бюджетного процесса по годам уже практически считалась завершенной, правда, по мероприятиям она у нас до сих пор получилась неполностью завершенная, тем не менее по годам она уже подходила к концу. Административная реформы была, скорее, в начале, а реформа государственной службы с учетом ее продления оказалась в середине.

Ну, наверное, примерно так и получилось, что бюджетная реформа, те компоненты, которые были связаны с бюджетом, они в основном решены, хотя есть несколько принципиальных моментов, которые так и оказались решены и могут тормозить административную, в частности, реформу. Те мероприятия, которые были связаны с реализацией концепции административной реформы, они находятся в стадии реализации с учетом продления концепции до 2010 года, наверное, - по годам так и получается, что мы где-то в середине находимся.

И в части реформирования госслужбы, опять же, там достаточно много сделано в целом, разработаны определенные механизмы, но есть несколько вопросов, в том числе связанных например с текущей оценкой государственных служащих, которая так и не получила своего внедрения массового, соответственно, влияет на внедрение управленческого учета, учет кадров, индивидуальную оценку стимулирования труда по результатам, и целый ряд других моментов.

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо.

Лев Ильич Якобсон, пожалуйста.

Л.И.ЯКОБСОН

Предыдущий вопрос и ответ на него спровоцировали мой вопрос. Мне представляется, что из представленных материалов, ну и из опыта присутствующих здесь коллег видно, что речь идет не просто, может быть, о неполной синхронности этих реформ, но и о том, что, к примеру, понимание результатов и соответственно управления по результатам, не столько, может быть, даже в документах, относящихся к этим реформам и, в скобках скажу, к целому ряду других, сколько в практической деятельности, в устремлениях, в позициях субъектов этих реформ между собой не совпадают, что, разумеется, создает определенные проблемы для вот такого бодрого "марша" к управлению по результатам всей страны.

Так вот, мой вопрос. Во-первых, согласны ли Вы с такой оценкой, что несовпадение имеет место? Во-вторых, представляется ли Вам, что такое несовпадение в обозримые сроки устранимо и от чего это зависит?

В.Н.ЮЖАКОВ

Елена Игоревна, пожалуйста.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Я согласна, что имеет место такое несовпадение. На мой взгляд, степень этого несовпадения за последние полтора года уменьшилась, но, может быть, это юношеский задор, выдача желаемого за действительное, но все-таки хочется надеяться, что несколько уменьшилось.

Одна из целей создания дорожной карты прошлого "круглого стола" и этого "круглого стола" попытаться немного это несовпадение уменьшить настолько, насколько мы с вами сможем.

Полностью оно устранимо или нет - наверное, было бы устранимо, если бы теоретически можно было бы разработать новую реформу государственного управления, одну, объединить в нее все существующие и постараться наладить ее реализацию; проблема в том, что это очень сложно, - и в связи с тем, что компетенция между Президентом и Правительством распределяется, и в связи с тем, что было бы очень сложно найти ответственное ведомство под такую реформу, и в связи со многими другими вопросами.

Но мне кажется, что, наверное, только так. А как Вам кажется?

В.Н.ЮЖАКОВ

Я бы добавил все-таки, хоть и отвечала Елена Игоревна, наверное, надо иметь в виду и объективную составляющую, то, что сама процедура декомпозиции и целей, и сопровождающих их результатов - это процесс достаточно сложный и явным образом не завершенный.

Пожалуйста, еще вопросы.

О.В.СИМАКОВ

У меня практический вопрос, Елена Игоревна.

Вот сейчас мы в соответствии с поручением Председателя Правительства собираем от регионов и ведомств показатели результативности деятельности, и вот когда мы начали это делать, то ничего кроме 825-го, который для автоматизации слабо готов, так как обновляется информация раз в год, ну, для ведомств чуть легче - ДРОНДы, но могу вас заверить, что агентства и службы просто не знают этого слова. 16 министерств с трудом воспринимают, - ну, тут заслуга Минэкономразвития, - в принципе 16 министерств знают, а вот агентства и службы просто не представляют этого названия, хотя по ним все разработано, на самом деле, и я думаю, что тут просто коммуникации в ведомствах проблемные. А в регионах вообще никто кроме 825-го ничего не знают.

Автоматизировать это, а Вы говорили в рамках дорожной карты об автоматизации, очень сложно. И вот мы сейчас пытаемся, при помощи опять же Минэкономразвития, - хочу сказать им спасибо, - создать некий типовой набор показателей и собирать информацию несколько чаще, чем раз в год, потому что автоматизировать раз в год слабо возможно.

И у меня вопрос: как реально знания субъектов Российской Федерации увязаны с реализацией дорожной карты, т.е. на практике большие проблемы, можем ли мы что-то по этому поводу совместно сделать, с тем чтобы все-таки поручение Председателя Правительства выполнить и наполнить систему информацией о результативности деятельности субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти?

Спасибо.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Большое спасибо за практический вопрос, практическое предложение, это действительно важный вопрос, и я уверена, что именно Минрегионразвития было бы заинтересовано поучаствовать в подобной разработке.

На самом деле, видимо, разная ситуация в разных субъектах Российской Федерации, где-то помимо 825-го Указа разработаны и используются доклады о результатах основных направлений деятельности, там существуют показатели, которые идут шире, чем данный Указ. Появление данного Указа по-разному оценивается, но в тем есть один неоспоримый плюс: до того как был утвержден этот показателей, в той или иной степени почти утверждение, и существенной рекомендацией было пять перечней различных показателей, которые по методике расчета не совпадали и т.д., в результате это выливалось в существенную нагрузку для субъектов Российской Федерации, в том, что эту информацию все равно толком невозможно было использовать в итоге.

Мне кажется, что в Вашем выступлении прозвучал другой важный момент. Действительно, большинство показателей, которые и включены в
825-й Указ, и используются в докладах о результатах основных направлений деятельности, они действительно годовые, и здесь, чтобы внедрить некоторые показатели, которые будут не годовыми, а более частыми, да при этом еще будут отражать, действительно, результативность деятельности органов исполнительной власти, а не социально-экономическое развитие той или иной территории, видимо, потребуется существенное расширение на сегодняшний момент ведомственной отчетности или более активное ее использование.

В ряде отраслей, например в здравоохранении, образовании (в образовании, наверное, меньше, там все-таки учебный год более жесткий), но в здравоохранении есть довольно-таки большая система ведомственной отчетности и попадает из нее и в доклад о результатах основных направлений деятельности Минздрава, и в 825-й Указ очень немного. Можно попытаться на основе данной системы отчетности сделать какие-то квартальные формы, и я уверена, что и в других отраслях, например, квартальная отчетность возможна, другое дело, что нужно делать это очень взвешенно и аккуратно, во-первых, чтобы не автоматизировать два-три раза, - это безусловно дорого, - а во-вторых, чтобы действительно эти показатели отражали результаты деятельности.

То есть, я согласна, что такая задача есть, и нужно дать им работать.

О.В.СИМАКОВ(?)

Один вопрос. Дело в том, что мы оцениваем эффективность как выполнение плана. Насколько реально плановые показатели сделать соответствующими практике, что ли? Потому что там, где мы собирали информацию по ПНП, мы столкнулись с заведомо занижением плановых показателей субъектами?


 

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Этот эффект, на мой взгляд, можно будет снизить, если выделение бюджета будет зависеть от планового значения показателей, если при выделении бюджета будут обсуждаться планы, тогда занижать планы будет также не очень выгодно, тогда, может быть, можно будет к "золотой середине" прийти.

В.Н.ЮЖАКОВ

Это как раз уже вопрос - это смежная проблема двух реформы, да, фактически.

Уважаемые коллеги, будем считать, что вопросы завершены. Елена Игоревна представила свое видение оценки прогресса в реализации дорожной карты ну и фактически во внедрении механизмов управления по результатам.

Пожалуйста, я прошу участников высказаться.

Лев Ильич.

Л.И.ЯКОБСОН

Я сразу попросил слово, потому что, к сожалению, почти исчерпан тот лимит времени, который я могу отвести этому мероприятию, очень интересному мероприятию, и мне очень жаль, что придется уехать, но не могу не высказать некоторые соображения.

Первое из них. Мне работа, проводимая Еленой Игоревной с коллегами, представляется чрезвычайно полезной, чрезвычайно важной, и, мне кажется, будет правильно еще более настойчиво представлять ее вниманию участников вот этого многостороннего процесса перехода к бюджетированию и управлению по результатам, я имею в виду министерства, ведомства, депутатов и пр.

Ну, забегая вперед, скажу, мы действительно намерены опубликовать материалы этого обсуждения в журнале "Вопросы государственного муниципального управления", который мы рассылаем в регионы и лицам, принимающим решения. И сразу, чтобы к этому не возвращаться, скажу, наверное, мы опубликуем выдержки из стенограммы, но я бы просил Елену Игоревну, может быть, статью вводную подготовить, потому что обсуждение построено во многом на презентационных материалах, которые не видны в стенограмме.

Ну это частности, теперь более существенное.

Мне думается, что опыт, - точнее, это тоже очень существенно, я прошу не забыть, но теперь уже по содержанию, - мне думается, что накопленный опыт позволяет, продолжая ту работу, которая ведется, никак ее не бросая, работу по своего рода мониторингу сдвигов, которые происходят в центре и в регионах по этому направлению, двигаться к некоторому следующему уровню осмысления происходящего, как того, что удается, так и того, что не удается. Потому что, по моему глубокому убеждению, и в том и в другом есть много не случайного, а вполне закономерного, зависящего не просто от настойчивости тех или иных граждан, пусть и занимающих высокое общественное положение, а просто от характера задач.

Я не могу об этом говорить долго, но просто некоторые штрихи.

Переход к бюджетированию, к управлению по результатам сталкивает нас с двоякого рода проблемами - проблемами техническими, и они далеко не решены, и проблемами, которые никак не укладываются, даже в рамках научного дискусса, в предмет, скажем так, управления финансами, управления бюджетом или планирования. Если серьезно говорить, даже в рамках экономической науки, это, скорее, предмет институциональной экономики, экономики информации.

Здесь некоторые надежды, которые мы питаем, ну или некоторые из нас питали изначально, я помню самые первые обсуждения, когда вещи, о которых я буду чуть дальше говорить, высказывались, - большинство участников просто не понимало, о чем речь. Вот надежды, которые мы питаем, они основаны на некоторых, зачастую, иллюзиях, скажем так, коренящихся в завышенных представлениях о возможностях сбора, обработки информации.

Причем эта тема хорошо известна, экономисты стали с ней работать еще где-то в 30-е годы, когда тоже были надежды на плановое хозяйство, - ну, на Западе, у нас это было запрещено, - и на самом деле, было показано, что какие-то вещи просто технически нереализуемы, как "перпетум мобиле". Между тем, такие надежды, надо прямо сказать, в планах перехода к бюджетированию и управлению по результатам тоже заложены, заведомо нереализуемые. Об этом действительно на пальцах сказать невозможно, но я просто прошу это учитывать, то, что я сейчас только что сказал, это, я извиняюсь, медицинский факт.

Соответственно, мы планируем то, чего сделать в принципе нельзя, как делал товарищ Сталин когда-то или товарищ Брежнев, вопрос не в том, что были плохие работники, - ну нельзя этого было сделать и все. То есть, можно было какую-то фабрику построить, да, а вот развиваться по единому плану человечество не умеет, даже в масштабах отдельно взятой страны, это неразрешимая задача.

Теперь чуть более конкретно.

Вот только что Владимир Николаевич сказать, что декомпозиция целей верхнего уровня - это очень сложная задача, ну, мы предполагаем, что это сложная техническая задача. И это действительно так, если достаточно масштабные цели верхнего уровня сформулированы, тогда мы сталкиваемся с очень сложной технической задачей построения дерева целей, но с этой задачей, хотя и не идеально, люди справляться умеют.

Вопрос в другом - откуда берутся эти цели верхнего уровня? Вот откуда? На самом деле, на практике они, если вы задумаетесь, никогда не декомпозируются, все наоборот - они генерируются целями более низкими. Ну вот я уж, при некотором колебании, приведу пример.

Действительно, появилась КДР, это очень хорошо, там вроде есть цель верхнего уровня. Но вот я признаюсь, я только прошу это широко не обсуждать, нынешняя формулировка - это моя формулировка, ну, с небольшими модификациями, она очень не похожа, если кто отслеживал, как делается КДР, на предыдущую формулировку, там просто от одного содержания перешли к другому. Повторяю, я предложил эту формулировку, поэтому знаю, ну, потом она чуть-чуть редактировалась. Когда КДР была написана, понимаете, вот она была написана, а потом появилась цель верхнего уровня, и это не цель верхнего уровня политики - это цель верхнего уровня документа, а уж в политике - там вообще все по-другому.

Вот на этом примере хорошо видно, что на самом деле мы немножко иначе представляем себе управление по результатам, чем оно реально складывается, - это не "дерст колонна марширт, ди цвайте колонна марширт"(?) по удиному плану, а это очаги управления по результатам, взаимодействующие в сложной институциональной среде. В скобках скажу, что так было даже в Советском Союзе, который формально развивался по единому плану, потому что был этот план сам по себе, вот здесь неподалеку, в Госплане. Нет, он оказывал влияние на все в стране, но тем не менее реальные планы, вот не те, которые на бумаге, а те, по которым жили предприятия, учреждения, ЦК компартий союзных республик, обкомы, у них у всех были свои план, на них влиял этот самый центральный план, но тем не менее жили-то они по своим планам, а не по каким-то иным. И по-другому быть не могло.

Так, конечно, и сегодня, так будет и завтра. Другой вопрос - есть проблема координации этих планов, вот она решается плохо, она может решаться лучше.

Ну, несколько выводов.

Я думаю, вновь подчеркну, не только перечеркивая сделанное, - без сделанного нельзя двигаться дальше, - но и никак не затормаживая движение в том же русле, в котором оно осуществляется, мне кажется, что пора на новом витке сделать несколько акцентов: во-первых, на разграничение реального продвижения и продвижение отчетного. В управлении по результатам предлагаются показатели, но ведь и само управление по результатам, переход к нему - это тоже некий индикатор, надо отчитаться - регион перешел, и вот в том, что мы видим в перевыполнении планов, точно совершенно есть немало такой работы на показатели.

Значит, целесообразно уделить пристальное внимание тому, - вот мы этим в некоторых направлениях адмреформы этим занимаемся, - что изменилось с жизнью, не в отчетности, а в жизни тех или иных регионов, которые отрапортовали, причем честно отрапортовали: вот мы перешли, мы внедрили. А что в жизни изменилось?

Между прочим, в скобках замечу, и в федеральных ведомствах, не только в регионах, потому что, по моим наблюдениям, в тех ведомствах, а их много, с которыми мне приходится плотно общаться, ДРОНД существует сам по себе, ну вот уже где-то на уровне начальников отделов, да, в общем, и начальников департаментов. Если не говорить о тех, кто прямо пишет ДРОНД, что есть этот ДРОНД, что нет этого ДРОНДа, - на их жизнь это не влияет.

Поэтому надо разбираться. Потому что то, о чем я говорю, вроде я так, скептически высказываюсь, но я-то очень за то, чтобы не безграничные, конечно, но очень большие возможности управления по результатам внедрять. Так вот где действительно эти возможности реализованы, а где "вы хочете песен - их есть у меня", - положили несколько документов и живут как прежде жили.

Вот это момент, на который, мне кажется, в Вашей работе надо обратить особое внимание, если вытащить такого рода информацию и попробовать ее обобщить, какие-то закономерности вывести - где срабатывает, при каких условиях, при каких нет. Это было бы крайне ценно.

Еще один момент - это, конечно, акцент на разные понимания бюджетирования и управления по результатам. Ведь действительно, одними и теми же словами обозначается нечто зачастую имеющее между собой крайне мало общего, и по крайней мере одна-то развилка бросается в глаза, ну, я не буду говорить об этом подробно, может быть, кто-то читал, я в "Вопросах экономики" где-то год или полтора назад опубликовал статью, где подробно об этой развилке говорил, ну, не просто о том, что она существует, а о том, как разные пути прохождения этой развился просто по-разному позиционируют управление по результатам, какие-то практические следствия.

А развилка такая: под результатом можно понимать вклад в достижение целей верхнего уровня - ну вот как губернатор работает на Правительство Российской Федерации, а можно понимать эффективность реализации полномочий, и на практике это не одно и то же, и даже совсем не одно и то же, и зачастую предполагает совершенно разные логики действия. Ну, не буду развивать эту мысль, уже долго говорю, но надо тоже обратить внимание, какое управление, управление по каким результатам внедрено.

Вот здесь упоминалось абсолютно правильно об общественной экспертизе, общественном мониторинге. Допустим, для общественного мониторинга на уровне муниципалитетов или регионов важно, как живет население региона, а вот те показатели, - и мы тоже, это все при нашем участии делается-то, - которые сейчас там, показатели для оценки, они больше, просто объективно, ориентированы не на то, как живет население региона, а на то, как соответствующая власть помогает реализовывать некие программы верхнего уровня.

Важно и то и другое, тут нечего ругать одно или другое, но вот как складывается баланс, какие инструменты работают на одно и на другое, каким должен быть баланс - это вот следующая, на мой взгляд, линия углубления той работы, о которой мы здесь говорили.

Теперь о разных реформах и пр. и пр.

Понимаете, да, надо сближать, надо координировать, надо по крайней мере, и в этом большая значимость также проводимой работы, четко видеть эти самые расхождения, даже если их не преодолеть, их надо фиксировать. Но преодолеть полностью нельзя, потому что не только разные реформы, но и разные ведомства у нас артикулируют разные интересы, не интересы своих начальников, а интересы, объективно существующие в области.

Вот мне не раз приходилось писать о том, что можно сколько угодно ругаться по поводу слишком большой роли исполнительной власти в нашей стране, - ну а куда деваться, если у нас нет развитых партий, - соответственно, ту работу, которую в других странах выполняют партии, парламенты, артикуляцию общественных интересов, у нас вынуждены выполнять ведомства. Потому совершенно естественно, что позиция Минрегиона, Минэкономразвития или Минфина - это не просто позиция того или иного министра, это разные общественные интересы, которые в других ситуациях, в партийных программах разных партий, в парламентских голосованиях реализуются.

И нет виноватого здесь, вот завтра нельзя указом ввести развитую демократию, потому что нет для нее базы, социальной базы, соответственно, ведомства делают некую общественную работу, а поскольку проект введения единомыслия в России, предложенный Козьмой Прутковым, до сих пор не осуществлен, значит, расхождения будут. Почему это важно, потому что некое управление по разным результатам, в том числе расходящимся, обязательный и вполне конструктивный элемент системы; это надо осознать, но, опять же, мониторить эти расхождения, насколько они объективны, насколько это можно сблизить.

Дальше, собственно техническая сторона, мотив, о котором тоже много говорю, поэтому извиняюсь, что вновь повторяю, наверное, многие из моих уст это тоже слышали, и не только из моих.

Управление по результатам, как известно, у нас пошло как выражение от русского перевода управления "перфоманс", вот "перфоманс" у нас в большинстве текстов переводится как "результат" с английского на русский, но при этом мы ожидаем управление по "ауткамс". Вот это неправильно, потому управлять по "ауткамс" - это дело, конечно, очень желательное, но почти нигде невозможное, как свидетельствует опыт нескольких десятилетий попыток за рубежом. А мы все планируем, что будем управлять по "ауткамс", а не "перфомансом" управлять; вот здесь тоже пора когда-то разобраться.

Повторяю, это здорово, замечательно, когда не отдельных участках государственного управления удается выходить на конечные результаты. Но мы почему-то даже свои документы так, что не сегодня-завтра повсюду это сделаем, почему-то не задумываясь о том, почему еще Роберт Макнамара, когда большинство присутствующих не родилось, тоже носился с такой идеей, но опять же, пока большинство присутствующих не родилось, от этой идеи, в общем, отказались и больше о ней, по сути, не вспоминают как об идее практической, для системного внедрения, а не на отдельных участках.

Опять же, к чему я веду, что в мониторинге, в дорожной карте, в оценках надо разбираться, по каким результатам-то управление, какое управление по результатам внедрено, насколько оно вообще может быть внедрено: вот здесь полдороги прошли - так, может, это вся дорога, если "перфомансом" уже управляем, а дальше - тупик.

Вот, наверное, и все, потому что и так наговорил слишком много. А завершить хотел бы тем же, с чего начал, - очень богатый материал на основе полезной работы, которую надо продолжать.

Спасибо.

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо большое, Лев Ильич.

Пожалуйста, кто-нибудь продолжит отношение к оценке прогресса выполнения дорожной карты и внедрения механизмов управления по результатам, как бы мы ни понимали эти результаты. Точнее говоря, может быть, с акцентом на то, о каких результатах речь идет.

Пожалуйста.

В.С.НАЗАРОВ

Прежде всего, надо вспомнить, как вообще возник БОР, чтобы понять, как мы его должны применять. БОР возник в рамках парадигмы "нью паблик менеджмента", это была следующая парадигма - что бизнес априори эффективнее государства, следовательно, надо сделать все возможное, чтобы именно рыночная экономика решала большинство вопросов, а там, где она не справляется, надо какие-то методы рыночного управления вносить в государственное управление. Именно так делала и Тэтчер, и в Новой Зеландии проводилось такое управление.

Соответственно, если мы изначально полагаем, что управление, которое развито в бизнес-сфере, эффективнее, то мы должны, прежде всего, снижать размеры государства - необходимо снижать и госрасходы, необходимо отказываться от ряда вещей, которые мы делаем, ликвидировать полуфеодальные институты, которые у нас есть, например воинская обязанность, повинность и т.д. Соответственно, мы говорим фактически о БОРе, когда наши институты глубоко не рыночные сами по себе.

Поэтому в данной ситуации, на мой взгляд, БОР неизбежно выродится в игры бюрократов с бюрократами, потому что даже если мы посмотрим, действительно, на степень проработки и реализации инструментов (тут табличка есть), мы увидим, что в нормативно-правовой проработке у нас все вообще "зашибись", т.е. у нас 50% субъектов отрапортовало, что все нормально. Это действительно в принципе нормально, если сидит адекватный бюрократ, он видит, что все говорят об управлении по результатам, вот этот адекватный бюрократ может написать адекватный закон по управлению по результатам, и мы фиксируем, да, действительно, перевыполнение плана. Если он продвинутый бюрократ, он может даже написать, соответственно, методическую рекомендацию, как именно это делать.

Но, для того чтобы это действительно работало, необходимы совершенно другие институты, и мы видим, что степень внедрения автоматизации, а что такое автоматизация - это значит, что мы уже деньги на это как-то тратим, что у нас уже все управленческие цепочки выстроены, и мы четко знаем, кто что делает, нам только нужно вложить деньги в программу какую-нибудь, - "Навигатор" или "Скантия", вот такие есть программы, - вот мы уже все цепочки выстроили, все поняли и вкладываем деньги в том, чтобы это автоматизировать, как планировали, так и сделали.

То есть, фактически оценку внедрения БОРа можно оценить на 4,2 процента. И более того, БОР может быть, ну вот не только просто бюрократы играют друг с другом и рапортуют, да, все успешно выполнили, молодцы, но это может быть опасно, потому что, если система очень иерархизирована или некоторые инструменты БОРа, такие, как те же самые показатели, некоторые инструменты контроля БОРа, поощрения по показателям и т.д., они начинают блокировать информационные каналы. Итак бюрократическая система не расположена к открытости, к тому, чтобы показывать, что именно и как она делает, а БОР заставляет ее еще больше блокировать эти каналы.

Потому что, вот появился показатель, до этого его не было, никто не обращал внимания на эту деятельность вообще, все работали как работали; появился показатель, его начали мониторить, сразу у бюрократа возникает мысль - меня будут оценивать по этому показателю, мне надо сделать так, чтобы этот показатель был хорошим.

____________

...(не слышно)

В.С.НАЗАРОВ

Странная мысль, да.

И беда в том, что раньше показатель мог быть объективным, потому что его собирали и собирали, и слава Богу, а теперь его будут собирать уже с "задней" мыслью, что по этому показателю оценивают мэра, дальше - губернатора и не дай Бог кого-то выше, и, соответственно, информация будет уже менее объективной.

Кроме того, пишут всякие классические книги о том, как могут бюрократы заигрываться с этими системами показателей, но некоторые показатели просто страшны, когда по 825-му идут дальше различные показатели по оценке эффективности бюджетных расходов и начинают оценивать "скорую помощь", насколько выезды "скорой помощи" отличаются от нормативов, и не дай Бог где-то у кого-то будет "скорая помощь" выезжать выше, чем норматив, - они же будут не выезжать, и это может привести к печальным последствиям.

Поэтому, на мой взгляд, необходимо прежде всего разобраться с парадигмой нашего общества, с тем, что именно у нас в обществе происходит. Поняв это, в принципе нет ничего страшного, если мы скажем, что рыночная экономика - это не самое главное, ну, грубо говоря, мы скажем, что вместо рыночной экономики не 90%, а 50; 50% нужно в той или степени государственное участие, но тогда и в рамках госуправления мы должны больше почитать Макса Вебера, говорить, что викторианская(?) бюрократия с его процедурами и т.д., т.е. главное - процедура, а не результат. Если же мы говорим, что главное - результат, то мы должны прежде всего отстроить все институты по-рыночному, уйти из тех сфер, откуда государство может уйти.

Вот это первый посыл.

Второй посыл. Конечно, мировой опыт учит нас тому, что, когда проводятся такие реформы, нужно одно и только одно ведомство, которое отвечает за методологическую, т.е., грубо говоря, правильные слова должен назвать один орган; когда правильные слова говорит множество органов, у нас возникает хаос в этих инструментах - у нас есть ДРОНДы, ОБАСы(?), бюджетные задания, ФЦП, т.е. огромное количество инструментов, которые искусственно навязываются, в том числе, и регионам, и регионы подчас вообще не понимают этих слов. Они их пишут, все честно, вот есть слово - под него нужен соответственно документ, но, написав этот документ, дальше никто не идет - не проводит ни стандартизацию услуг, ни ДРОНДы нормальные не пишет.

Теперь, что такое бюджетные задания, не знаю, я весной ездил по нескольким регионам - никто даже не знает, как приступить к тому, чтобы разрабатывать бюджетные задания, люди вообще не знают, что такое бюджетные задания. ОБАСы - совсем для них новое слово, люди, спрашивают, а что это такое, по буквам начинаешь переводить, что такое ОБАС.

Поэтому, действительно, первым шагом по БОРу должна быть именно концепция, в которой необходимо все эти инструменты четко прописать, что вот у нас есть первое, второе, третье, они друг с другом согласуются так-то, так-то, так-то, т.е. их надо непременно согласовать друг с другом, чтобы не было отдельных инструментов, которые живут своей самостоятельной жизнью в различных министерствах и ведомствах. Ну, в общем-то, если сделаем это в ближайшие лет 20, то будет хорошо.


 

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо Вам, Владимир Станиславович.

Я бы Константина Юрьевича попросил, если можно, в этой сессии высказаться.

К.Ю.НОСКОВ

Спасибо. Мне бы, наверное, хотелось чуть-чуть задать направление нашему обсуждению.

Преимущество той работы, которая проделана, и вообще составление дорожной карты я вижу в том, что она очень хорошо ложится на практику, и мы в своей деятельности, наше Министерство, во многом руководствовались этой дорожной картой, мы и принимали участие в ее разработке, другие заинтересованные стороны консолидировались вокруг реализации вот этих решений. Поэтому хотелось бы услышать больше сугубо практических рекомендаций.

Лев Ильич говорил, что демократию указом-то внедрить нельзя, но в принципе управление по результатом - тоже нельзя, но в наших руках только указы, и мы должны говорить в терминах указов, в терминах практических действий. Дорожная карта - это вот как раз набор тех практических действий, на которые, может быть, сейчас нам нужно взглянуть по-новому, мы действительно уже три года занимаемся внедрением бюджетирования по результатам, управления по результатам, стратегического управления.

У нас уже несколько ребрендинг произошел, вот уже чувствует кризис жанра, что ли, не ясно, почему не приживаются доклады о результатах и основных направлениях деятельности, что у нас не в порядке с ДРОНДами: у нас плохая методология, плохой формат, нам нужно менять внутри - давайте это обсудим; или ДРОНДы не прижились у нас по какой-то другой причине.

И другие вопросы сегодня уже поднимались, но как их реализовывать, что делать с губернаторами - они реализуют полномочия или они ориентируются на результаты, которые заползают, в том числе, в федеральные и муниципальные полномочия. Вот эти вопросы понятны и описаны, но я сегодня пришел слушателем, мне хочется услышать идеи и ответы, вот такие, практические идеи - а что нам делать? Что у нас полуфеодальное государство, полуфеодальные институты и непродвинутые чиновники - это все понятно. Поэтому хотелось бы услышать больше практических шагов, как нам менять существующие инструменты, существующие институты, что делать буквально по дорожной карте.

Наверное, попозже выступлю еще более содержательно. Спасибо.

В.Н.ЮЖАКОВ

Спасибо.

Ну, очевидно, тогда то, что Вы хотели бы услышать, - это тема нашей следующей сессии, второй сессии непосредственно. Правильно я понимаю, Елена Игоревна?

У нас есть еще 5 минут времени, отведенного на первую сессию, если есть какие-то моменты, пожалуйста.

Пожалуйста.

М.Г.РЕШЕТНИКОВ

То, что скажу, скажу, скорее, не от лица Министерства, а в полуэкспертном варианте, учитывая предшествующий опыт работы на региональном уровне.

Мне кажется, ключевая проблема, и Лев Ильич ее отметил, - это все-таки проблема разрыва между жизнью и нашими документами, и вот такое ощущение, что человек спит, мы подошли, пятки почесали - он не двигается, мы стукнули ему по коленкам молоточком - опять спит, мы уже электрошоком действуем - а он все не реагирует, хотя вроде возникает мысль, может, он не спит, может, все хуже, хотя нет - кровь бежит по жилам.

И вот на самом деле, посмотрел на результаты анализа дорожной карты, вот мне кажется, что ключевая-то проблема, может быть, там не очень четко еще выделена, т.е. и проблемы и предложения - это все по механизмам. Ну, очевидно, что механизмы можно совершенствовать, но покуда у нас связь с этим человеком не установится, все это будет достаточно поверхностно.

И мне кажется, что, безусловно, Лев Ильич, опять-таки, четко проблему обозначил, да, действительно, отсутствие демократических развитых партий, отсутствие развитых институтов - гражданского общества и т.д. Но коли это все пока становится, то что же делать, не ждать же, не сидеть сложа руки
10-15 лет, - ну подождем, пока у нас конкуренция партий установится и т.д.

Каким образом мы сейчас на уровне исполнительной власти, экспертного общества сможем на процедурном уровне, что ли, ну, компенсировать полностью не удастся, но хоть как-то установить, может быть, пока не очень сильные, но какие-то связи вот с этим нашим объектом управления. Потому что мне кажется, что совершенствовать дальше документы, умножая сущности, - да, наверное, это уже тупиковый путь, потому что на документы уже система управления не реагирует. Мы можем применить уже любые документы, федеральные органы, за день - за день, за неделю - за неделю, но жизнь будет идти своим

Группа компаний "ИПП"
Группа компаний Институт проблем предпринимательства
ЧОУ "ИПП" входит
в Группу компаний
"Институт проблем предпринимательства"
Контакты
ЧОУ "Институт проблем предпринимательства"
190005, Санкт-Петербург,
ул. Егорова, д. 23а
Тел.: (812) 703-40-88,
тел.: (812) 703-40-89
эл. почта: info@ippnou.ru
Сайт: https://www.ippnou.ru


Поиск
Карта сайта | Контакты | Календарный план | Обратная связь
© 2001-2023, ЧОУ "ИПП" - курсы МСФО, семинары, мастер-классы
При цитировании ссылка на сайт ЧОУ "ИПП" обязательна.
Гудзик Ольга Владимировна,
генеральный директор ЧОУ «ИПП».
Страница сгенерирована за: 0.108 сек.
Яндекс.Метрика