"Мегарегулятор - новый шаг в развитии финансового рынка" - интервью руководителя ФСФР России журналу "Аналитический банковский журнал"

Цели

- В чем может помочь создание единого регулятора российскому финансовому рынку?

Для успешного развития рынка чрезвычайно важно иметь профессионально поставленное регулирование и объективный надзор и контроль, осуществляемые квалифицированными специалистами. Когда все участники рынка убеждены, что регулятор действует исключительно в интересах рынка, эффективно защищая права инвесторов, тогда выше доверие, больше инвесторов и инвестиций, быстрее развитие институтов рынка.

Чтобы регулятор действовал объективно, нужно, во-первых, в самой структуре регулятора предусмотреть организационные механизмы, которые обеспечивали бы представительство интересов рынка, исключали бы чрезмерный крен в сторону интересов государства, противодействовали коррупции и частным интересам, чтобы нельзя было, скажем, свести всё принятие решений к одному человеку.

Во-вторых, мы считаем, что объективно может действовать только тот регулятор, который имеет профессионально подготовленный стабильный коллектив квалифицированных сотрудников. Для этого необходимо поддерживать конкурентоспособный уровень компенсации их труда.

Эти побудительные мотивы - объективность и профессионализм, проявляются во всех реформах регулирования финансового рынка, во всех странах. Например, в Великобритании до реформы саморегулирование на рынке небанковских финансовых услуг играло ключевую роль. Там было несколько саморегулируемых организаций по направлениям профессиональной деятельности: брокерские услуги, строительные общества, управляющие, и др. В процессе реформы все эти организации были консолидированы в FSA, и её уровень был поднят до статуса публичного органа, действующего на основе специального закона.

Зачем это было сделано? Для того, чтобы сделать Лондон мировым финансовым центром, нужно было создать пользующийся доверием инвесторов регулятор финансового рынка. Эксперимент, судя по всему, удался.

- ФСФР, которую вы возглавляете, в некоторой степени уже является мегарегулятором финансового рынка: до создания службы её функции были распределены по нескольким государственным структурам. О чем свидетельствует опыт вашей работы?

Действительно, с созданием ФСФР (с этого момента прошло чуть больше, чем полтора года) произошла определенная консолидация регулирования и надзора: в частности, теперь практически всеми видами коллективного инвестирования занимается именно ФСФР. Сегодня я могу сказать, что решение свести все эти полномочия в единый орган оказалось положительным: профессиональное управление активами, включая инвестирование накопительной части пенсионного фонда - это деятельность, которая, как мы уже видим, гораздо эффективнее регулируется и контролируется из одного органа. Сейчас идет процесс присоединения к нашей системе и регулирования жилищно-строительных обществ, и мы видим, что это тоже принесет положительный эффект. Таким образом, я считаю, что такая консолидация, до определенной степени, полезна.

С другой стороны, определенная разрозненность регулирования сохранилась и сейчас. На российском финансовом рынке сосуществуют три основных регулятора: Центральный банк - по отношению к банковской системе; ФСФР - по отношению ко всем небанковским организациям-профучастникам финансового рынка; страховые организации контролируются Росстрахнадзором, а регулируются Минфином.

Действительно, между банками и небанковскими финансовыми учреждениями есть одна существенная разница: банки берут довольно большие риски на свой баланс, гораздо более существенные, чем небанковские организации. Это единственное объективное основание для того, чтобы сохранить в России раздельное регулирование банковского и небанковского секторов финансового рынка. Однако поскольку банки являются активными участниками рынка ценных бумаг, у нас с Центральным банком возникают довольно существенные взаимодействия в этой области и, надо сказать, что есть и минусы от того, что это регулирование не консолидированное.

Прямо сейчас, можно сказать, нам не хватает возможности проведения в ряде случаев совместных проверок. Сегодня Центральный Банк не имеет права участвовать в совместных проверках или включать представителей других организаций в свои, однако у нас был ряд случаев, при которых совместные проверки были бы очень эффективны с точки зрения пресечения определенных масштабных схем легализации незаконно полученных капиталов.

- Как вы считаете, как скоро могут развиваться процессы по дальнейшему объединению систем регулирования и надзора на финансовом рынке России?

Пока такие оценки делать довольно сложно. Сегодня целесообразно было бы пройти, по крайней мере, первый этап решения этой проблемы: создать коллегиальный орган регулирования на небанковском финансовом рынке. И если окажется, что этот регулятор работает достаточно эффективно и имеет нормальную материально-финансовую базу для своей деятельности, чтобы поддерживать достаточно квалифицированный штат сотрудников, то тогда можно будет рассматривать вопрос о консолидации регулирования всего рынка: и банковских, и небанковских организаций. В принципе, мы поставили задачу пройти первый этап.

В течение года мы выработали достаточно четкую точку зрения на то, как такой орган должен создаваться, на какой основе он должен функционировать, мы как следует проработали законодательную, юридическую базу его создания. Сегодня мы подготовили ясную и понятную концепцию создания этого органа, разрабатываем проект закона, уже подготовили все сопутствующие документы.

Однако пока мы видим, что ни у кого, кроме нас, большого интереса к этому процессу нет. Все ведомства, которые имеют отношение к этому процессу - прежде всего Министерство финансов, Министерство экономического развития и торговли, Банк России - вроде бы и не против такого движения, но, в то же время, не испытывают большого энтузиазма. При такой постановке достаточно трудно быстро двигаться вперед.

- Анализировали ли вы зарубежный опыт при создании концепции мегарегулятора?

Естественно, в первую очередь мы изучили зарубежные системы регулирования, прежде всего в Великобритании, Франции и Германии. Британская система очень продвинутая и, наверное, преждевременна для внедрения на российском финансовом рынке.

Также мы изучали опыт Франции, где банковский надзор и надзор над небанковскими финансовыми организациями разделен между Банком Франции и специально созданным несколько лет назад регулятором, который контролирует и регулирует небанковский сектор финансового рынка (АМF). На мой взгляд, этот подход наиболее близок по сути к нашей системе, и мы довольно много заимствовали от французского регулятора.

Также мы изучили строение регулятора в Германии (BаFin), конструкция которого во многом похожа на Французский регулятор. Единственное отличие - регулирование банковского сектора также включено в полномочия BаFin, хотя Бундесбанк продолжает играть большую роль как источник информации для надзора, и с BаFin тесно взаимодействует.

- Как давно начались процессы по созданию единого регулятора во Франции и в Германии? Удалось ли им завоевать авторитет на рынке?

Во Франции такой орган создан менее трех лет назад, и, надо сказать, что его очень уважают на национальном рынке. Во многом благодаря эффективной процедуре формирования главного органа управления AMF - совета директоров, в котором предоставлены места для участников рынка.

В Германии, на мой взгляд, ситуация пока что сложнее, окончательное формирование мегарегулятора не завершено. Этот процесс также начался несколько лет назад, но проходил довольно сложно, поскольку законодатели неоднозначно поддержали этот проект: в целом он был поддержан, но была и довольно серьезная оппозиция, что сказалось на скорости его построения.

- Как вы считаете, поддержит ли создание такой структуры российский рынок, или он видит в этом опасности и будет противодействовать?

На мой взгляд, российский рынок относится к этому проекту с интересом, но не больше, в том смысле, что он за ним тщательно наблюдает, но не проявляет никакой инициативы.

С другой стороны, может быть, с нашими предложениями пока еще не очень хорошо знакомы на рынке, хотя мы их и не скрываем. После того, как мы завершим согласование с министерствами, мы вывесим разработанный нами законопроект на наш сайт, тогда можно будет увереннее сказать о реакции рынка.

- По моему мнению, памятуя о советских временах, все участники рынка будут настороженно относиться к увеличению полномочий какого-либо государственного органа. Что нужно сделать, чтобы это настороженное отношение как-то поменять?

На самом деле, мы как раз пытаемся не столько увеличить полномочия, сколько возложить их на более широкий круг участников. Потому что в сегодняшней конструкции ФСФР - потенциально более авторитарный орган, чем прежняя ФКЦБ, в том смысле, что ФКЦБ хотя бы формально предусматривала некие коллегиальные органы управления нормотворческим процессом.

ФСФР создана, как министерство и функционирует на принципе единоначалия. И фактически руководитель ФСФР принимает своим решением нормативные акты (разумеется, не законодательные, а нормативные), обязательные для всех участников рынка.

Таким образом, мы получили высшую форму концентрации полномочий у одного лица. Вся же модернизация регулирования финансового рынка идет по пути ухода от концентрации принятия решений, пытается распределить полномочия по некоторому кругу квалифицированных лиц (преимущественно не чиновников, а специалистов). Мы также пошли по этому пути, и считаем, что нормотворчество должно быть объектом деятельности специального Совета директоров будущего нового органа.

Далее, в отличие от ФКЦБ, когда все члены комиссии фактически вносились руководителем, и все они были номенклатурой Правительства, мы предлагаем формировать Совет директоров на квотной основе, а квоты отдать определенным группам. Правительство, безусловно, получит право делегировать своих представителей в этот Совет Директоров, однако они не будут составлять в нем 100%. Дополнительные квоты будут выданы участникам рынка.

За основу мы взяли механизм, который используется во Франции: саморегулируемые организации профессиональных участников согласно квоте выдвигают своих представителей в Совет директоров. Поскольку кандидатов может быть больше, чем можно по квоте, министр финансов уполномочен провести консультации с участниками рынка, чтобы отобрать наиболее авторитетных.

Соответственно, отечественные промышленные ассоциации - РСПП, Торгово-промышленная палата, и другие получат право выдвинуть своих представителей от лица корпоративного сектора экономики в Совет директоров. Все члены совета направляются на определенный срок, исполняют свои полномочия на компенсационной основе и несут всю полноту ответственности за принятые решения. По истечении срока они теряют право продолжать работу в Совете, и должны вернуться к своей профессиональной деятельности.

- В России весьма "творческим" процессом является не только нормоустановление, но и нормоприменение. Кто будет наблюдать за его адекватностью?

В целом, в России есть надзорный орган, который следит за исполнением законов - это Прокуратура, хотя более конкретные функции переданы и другим структурам и институтам. Например, ФСФР на сегодняшний день имеет право отслеживать исполнения норм закона о рынке ценных бумаг, закона об инвестфондах, и еще ряда законов. Это реализуется в виде выдачи разрешений, лицензий, регистрации проспектов эмиссии, отчетов о выпусках ценных бумаг, регистрации правил бирж и др. У нашей службы есть и функции надзора, то есть мы вправе осуществлять проверки исполнения наших требований и требований законодательства и применять санкции к нарушителям.

В новом органе, который мы намерены создать, эти функции сохранятся. И, в отличии от нормотворчества, мы не предполагаем, что они должны быть объектом деятельности Совета Директоров. Контроль - функция другой части регулятора, где, скорее всего, должен действовать принцип единоначалия. Однако, исходя из опыта, целесообразно создать так называемую дисциплинарную комиссию, с которой глава надзора, принимающий единоличные решения (скажем, об отзыве лицензии или о восстановлении лицензии, о ликвидации разрешения), будет консультироваться.

Значение дисциплинарной комиссии заключается в том, что в ней могут быть задействованы специалисты в области корпоративного права и судебные работникми. Скажем, французский регулятор привлекает членов Высшего арбитражного суда для того, чтобы избежать принятия решений, которые бы обжаловались в судах.

Средства

- На банковском рынке циркулирует идея передать часть надзорных функций неким саморегулируемым организациям участников рынка. Как вы относитесь к этому?

Есть два пути вовлечения СРО в процесс регулирования рынка.

Первый путь - через изменение законодательства передать часть функций государственного регулятора (в нашем случае это Банк России) саморегулируемым организациям.

Второй путь, и мы планируем двигаться именно в этом направлении, заключается в том, чтобы, наоборот, поднять саморегулирование до уровня публичного регулирования путем преобразования самого государственного регулятора в орган, действующий на коллегиальной основе в соответствии со специальным законодательством. Ровно так поступили во Франции и Великобритании.

- Не планируете ли вы сотрудничать в плане надзора со сторонними организациями, например, с аудиторскими компаниями?

Передать надзор на аутсорсинг? Возможно, только это для государства дорого обойдется. За деньги, которые надо заплатить за профессиональную услугу аудиторам, можно нанять в ФСФР квалифицированных специалистов. Кроме того, применение санкций не может быт передано частным компаниям.

- Очевидно, что любое расширение сферы регулирования на финансовом рынке должно сопровождаться набором квалифицированных кадров. Как вы планируете решить эту проблему?

Проблема, действительно, существует, и могу сказать, что она очень серьезна. Например, на сегодняшний день в ФСФР специалистов в области надзора, тех, которые знают свое дело и могут квалифицированно провести проверку, от силы 5-7 человек. То есть на всю страну, на несколько тысяч профессиональных участников и несколько сотен тысяч эмитентов в государственном надзорном органе работает десяток высоко квалифицированных специалистов, способных возглавить проверку. Вот вам и ситуация...

Причина не в том, что Правительство не дает нам численности, как раз Правительство в этом смысле настроено конструктивно. Я вполне могу увеличить количество ставок, если это необходимо. Проблема в другом: уровень компенсации не конкурентный. Абсолютно. Система компенсаций не адекватна поставленным перед ФСФР задачам. У ФСФР фонд оплаты труда составляет 10% от общего бюджета, это хороший показатель оценки интеллектуальной составляющей в деятельности службы.

Поэтому специалисты у нас долго не задерживаются. Основная мотивация поступления к нам на работу - практика после учебной скамьи, для того, чтобы просто получить опыт, доучиться. Такие люди работают, как правило, 2-3 года, а потом устраиваются на более выгодную работу. Для нас конкурентом на рынке труда являются компании, работающие на финансовом рынке, они и переманивают наших специалистов. Уровень оплаты труда на рынке и здесь, в государственном учреждении, различается в десятки раз.

Чтобы разрешить эту проблему, необходима гибкость в бюджетировании. Нельзя "стричь под одну гребенку" чисто бюджетное учреждение и надзорный орган на финансовом рынке. Мы видим решение в создании регулирующего и надзорного органа в форме государственного учреждения вне системы органов исполнительной власти, действующего на коллегиальной основе и имеющего более гибкую систему оплаты труда. Тогда можно набрать достаточно эффективный коллектив для работы и выполнить поставленные рынком задачи.