C.Д. Шаталов: “Когда мы завершим налоговую реформу, потребуется новая редакция Налогового кодекса”

— Сергей Дмитриевич, из пакета налоговых законов, которые недавно подписал президент, наиболее масштабные поправки в Налоговый кодекс вносит Закон о мерах по совершенствованию налогового администрирования. Как вы оцениваете этот документ?

— Как очень взвешенный и тщательно проработанный. Новые нормы реализуют идеи, которые сами по себе достаточно интересны и привлекательны для участников налоговых правоотношений. Но не менее важно, как будет складываться правоприменительная практика. Налогоплательщикам и специалистам налоговых органов еще предстоит осмыслить новые процедуры и правила, приспособиться к ним. Конечно, это потребует определенного времени.

Несомненно, участники диалога, которые первоначально занимали диаметрально противоположные позиции и совершенно по-разному видели задачи законопроекта, удовлетворены не в полной мере. Скорее всего бизнес-сообщество ожидало от этого закона большего, но вынуждено было согласиться с тем, что в руках государства должны сохраниться реальные инструменты налогового контроля.

Ожидания были и у сотрудников налоговых органов, но и они вынуждены были смириться со значительным сокращением своих полномочий в сфере налогового администрирования и с ужесточением рамок, в пределах которых они могут действовать.

Законопроект о мерах по совершенствованию налогового администрирования рождался тяжело и в Госдуме проходил очень сложно. Депутаты предлагали сотни поправок, но в итоге удалось прийти к разумному решению, сохраняющему баланс интересов государства и налогоплательщиков. Достоинством закона я считаю то, что в налоговые правоотношения введено много новых процедур и процессуальных моментов, отсутствие которых ранее создавало конфликтные ситуации и взаимные претензии сторон. Принципиально изменились правила проведения и оформления результатов камеральных и выездных налоговых проверок, заметно усовершенствованы процедуры взыскания налогов и обеспечительные меры, взамен упраздненных встречных проверок появились новые правила истребования документов, другим стал порядок исчисления сроков…

На мой взгляд, задача по улучшению налогового администрирования и созданию реального механизма защиты налогоплательщиков, поставленная президентом, в целом выполнена.

— Можно ли сказать, что с принятием Закона № 137-ФЗ работа по совершенствованию налогового администрирования закончена?

—Конечно же нет. Мы еще далеки от лучшей мировой практики, хотя качественное улучшение в последние годы как всей налоговой системы, так и собственно налогового администрирования отмечается большинством специалистов. При этом улучшение налогового администрирования не ограничивается только совершенствованием законодательства. Мы многого ожидаем от введения стандартов обслуживания налогоплательщиков, создания в налоговых органах специальных аудиторских подразделений, повышения ответственности сотрудников Федеральной налоговой службы при соответствующем росте их заработной платы.

Однако и в налоговом законодательстве остается немало нерешенных проблем. Самая острая из них — трансфертное ценообразование в сделках между взаимозависимыми лицами. Эта тема уже обозначена в послании Президента РФ Федеральному Собранию.

Кстати, соответствующий законопроект, подготовленный Минфином России при участии налоговой службы, Минэкономразвития России и Администрации Президента РФ, находится в правительстве около двух лет. Этот документ не утратил своей актуальности, хотя и нуждается в определенной корректировке. Например, необходимо учесть общие тенденции развития этого направления в законодательстве других государств, в том числе наших ближайших соседей. Такая работа будет завершена в ближайшее время.

— Вы говорите о поправках в статьи 20 и 40 НК РФ или о новой главе Кодекса?

— На этом этапе речь идет только о поправках в названные вами статьи. Мы предлагаем механизмы, которые четко определяют круг взаимозависимых лиц и позволяют сделать более понятной и справедливой процедуру налогообложения при использовании трансфертных цен.

Думаю, когда налоговая реформа будет в основном завершена, потребуется новая редакция Налогового кодекса. Многие вопросы, которые в сегодняшнем налоговом законодательстве прописаны лапидарно, нужно будет осветить более подробно.

Трансфертное ценообразование заслуживает специальной главы, в которой необходимо установить подробные, четкие и понятные правила.

— Но ведь и сейчас можно обосновать применяемые цены, например, представив утвержденную маркетинговую политику.

— Согласен. Вопрос только в том, как будут действовать налоговые органы и налогоплательщики, если у них разные взгляды на обоснованность цен. Ведь в такой ситуации споры неизбежны. По-видимому, налогоплательщик должен иметь возможность представлять подтверждающие документы, перечень которых четко регламентирован.

Допустим, организация честно и аккуратно выполняет предписанные правила и представляет все документы. Тогда она должна быть защищена от бесспорного взыскания средств налоговым органом — до того момента, пока спор не разрешится в суде либо в рамках досудебной процедуры.

Напротив, налогоплательщик, не позаботившийся о том, чтобы обосновать ценообразование заблаговременно, не будет пользоваться такой защитой со стороны закона. В подобном случае бесспорное взыскание будет возможно по решению налогового органа даже в случае, когда это решение обжалуется в установленном порядке.

— Говоря о трансфертном ценообразовании, нельзя не затронуть налоговые схемы. В прессе появилась информация, что в 2007 году налогоплательщикам предстоит согласовывать схемы минимизации налогообложения с налоговыми органами. Так ли это?

— Нет, таких мер мы не планируем, как не планируем законодательно определить критерии добросовестности или недобросовестности налогоплательщика. В то же время нельзя отрицать, что вопрос о разграничении правомерных и незаконных методов налоговой оптимизации стоит весьма остро. К сожалению, в российском налоговом законодательстве отсутствуют такие важные критерии, как, например, принцип деловой цели...

— Как в американском законодательстве?

— В том числе. Такой принцип используется в законодательствах многих государств. Суть его в том, что налогоплательщик не должен злоупотреблять правом. Если какие-либо сделки или операции совершаются исключительно с целью снижения налогов, очевидно, что государство должно относиться к ним иначе, чем к обычным коммерческим сделкам.

Разные страны решают этот вопрос по-своему. Самый агрессивный подход действительно существует в США. Там Служба внутренних доходов обязывает налоговых консультантов и аудиторов регистрировать схемы, которые они разрабатывают для своих клиентов, и получать подтверждение о том, что эти схемы не противоречат законодательству. Иначе возможны самые негативные последствия как для налоговых консультантов, так и для налогоплательщиков. Уголовную ответственность могут понести и те и другие.

Полагаю, что нет необходимости копировать такую систему в России. Однако в налоговом законодательстве нужно сформулировать базовые принципы, которыми должны руководствоваться и налоговые органы, и налогоплательщики, и суды. На сегодняшний день таких принципов нет.

— Сергей Дмитриевич, давайте поговорим о перспективах отдельных налогов. Начнем с НДС. Сейчас высказываются разные предложения: снизить ставку этого налога, жестче контролировать его плательщиков…

— Если у государства есть реальные возможности для снижения налогов, лучше уменьшать прямые налоги. В первую очередь налог на прибыль организаций.

Сейчас ставки этого налога — основной инструмент в конкуренции между государствами за инвестиции, за сохранение бизнеса в своей юрисдикции. И сегодня ставка налога на прибыль 20% уже не редкость в Европе. Думаю, что у нас вопрос о снижении ставки налога на прибыль вскоре тоже станет актуальным. И это более важная задача, чем снижение ставки НДС. В любом случае решение о снижении налогов не следует принимать на основе сиюминутной конъюнктуры, оно должно носить долгосрочный характер. А снижение цен на нефть не должно приводить к бюджетному дефициту и повышению налогов. Для бизнеса важна стабильность.

Да, для НДС характерны системные проблемы и риски. Предложения, которые рассматривались на протяжении последних лет, были нацелены на управление этими рисками. Как вы, наверное, знаете, прорабатывались самые разные варианты: от введения НДС-счетов до создания системы электронных счетов-фактур. Фактически это означало бы тотальный контроль всех операций, облагаемых НДС.

— На чем остановилось финансовое ведомство?

— У нас есть два предложения. Первое: усовершенствовать форму платежного поручения так, чтобы с его помощью можно было отслеживать движение сумм НДС.

Для этого достаточно переместить сведения о сумме НДС из вспомогательного поля платежки в ее основное поле. Тогда информация о перечисленных суммах НДС пойдет по всем банковским каналам в том же режиме, что и основная информация о платежах. Соответственно ее можно будет анализировать применительно к каждому налогоплательщику, даже если у него открыты счета в разных банках. Можно сравнить суммы НДС, полученные от покупателей и уплаченные поставщикам, и суммы налога, перечисленные в бюджет. Если расхождения между суммами велики, возникает вопрос, почему так происходит. В результате появляются основания для проведения контрольных мероприятий.

— Кто занимается разработкой этого предложения?

— Рабочая группа с участием Банка России, Минфина России, Федеральной налоговой службы и Минэкономразвития России.

— Как скоро можно ожидать изменений в платежке и внедрения новой системы контроля за плательщиками НДС?

— Здесь есть проблемы не только налогового администрирования, но и смежного законодательства. В частности, это вопросы, связанные с банковской тайной и конфиденциальностью информации. Но я думаю, что рабочая группа завершит свою деятельность уже в этом году.

Что касается практического внедрения системы, то она может настраиваться поэтапно. Вначале внимание необходимо сосредоточить на компаниях, которые оперируют очень большими суммами НДС. Затем можно снижать пороговые значения.

Хочу подчеркнуть, что внедрение подобного механизма важно не только для государства, но и для налогоплательщиков, поскольку создание равных конкурентных условий для всех участников бизнеса — одна из задач налогового администрирования. Налогоплательщик должен быть уверен, что его сосед, который не платит налоги, не только получает конкурентные преимущества, но и берет на себя очень высокие риски.

— В чем заключается вторая инициатива Минфина России?

— Мы предлагаем специальную регистрацию плательщиков НДС. Идея состоит в том, чтобы освободить многие компании, по крайней мере небольшие, от обязанности уплачивать НДС и регистрироваться в этих целях. Клуб плательщиков НДС — это элитный клуб, и в него нужно записаться. Членство в этом клубе подразумевает ряд обязанностей и привилегий. Платить налог — это обязанность, а пользоваться правом на вычеты — привилегия.

Компания, которая не вступит в клуб, не получит права на налоговые вычеты и будет обязана уплаченные поставщикам или подрядчикам суммы НДС относить на собственные расходы. Аналогично ее продукция будет продаваться без НДС, что не позволит применять вычеты покупателям. Каждый может оценить, какой режим ему выгоднее.

Сегодня у нас официально зарегистрировано более 2 млн. юридических лиц, многие из которых формально являются плательщиками НДС, но не сдают налоговую отчетность. С введением специальной регистрации ситуация может измениться. Останется 300—400 тыс. плательщиков НДС, которые пройдут эту процедуру и получат право на вычеты.

— И когда может начаться массовая регистрация плательщиков НДС?

— Надеюсь, что в 2007 году будет принят закон, вводящий новую систему регистрации с 2008 года. Здесь не нужна спешка. Сегодня на первый план выходят вопросы стабильности и предсказуемости налогового законодательства, поэтому все новации должны быть известны участникам налоговых правоотношений заранее. То есть мы дадим возможность подготовиться всем — и государственным органам, и налогоплательщикам.

— Перейдем к ЕСН. Сейчас звучит много различных предложений. Одни предлагают снизить ставку ЕСН, другие — вообще отменить этот налог и вернуться к системе уплаты взносов во внебюджетные фонды, которая существовала до 2001 года. Как Минфин России относится к этому?

— Мы пока не готовы снижать ставку единого социального налога, хотя понимаем, что этот налог в значительной степени определяет величину налогового бремени и влияет на готовность работодателей платить легальную зарплату.

В то же время необходимость концептуальных изменений ЕСН очевидна. Сегодня Пенсионный фонд получает дополнительное финансирование из федерального бюджета. Его объем увеличился из-за того, что базовая ставка ЕСН снижена до 26%, а тариф взносов на обязательное пенсионное страхование остался неизменным. Та доля ЕСН, которая поступает в федеральный бюджет, недостаточна для формирования базовой части трудовой пенсии.

Мы вполне допускаем, что в перспективе взносы на обязательное пенсионное страхование, а может быть, и взносы на обязательное медицинское и социальное страхование приобретут самостоятельный (неналоговый) статус.

Но прежде чем предпринять такой шаг, нужно серьезно реформировать системы пенсионного, медицинского и социального страхования, последовательно внедряя в них страховые принципы. Придется также решить ряд технических вопросов. Например, кто будет администрировать взносы во внебюджетные фонды. Сегодня это делает ФНС России.

Кроме того, по действующим правилам налогоплательщик может уменьшить сумму ЕСН, подлежащую перечислению в федеральный бюджет, на сумму взносов в Пенсионный фонд. Таким образом, если работодатель по какой-либо причине не уплатил взносы в ПФР, есть гарантия, что он уплатит в федеральный бюджет полную сумму ЕСН без применения вычета. Что произойдет, если этот порядок отменить и сделать взносы в фонды самостоятельными платежами?

Необходимо также ответить на вопрос, как вернуть работодателю излишне уплаченные суммы по обязательному пенсионному страхованию. Этот вопрос до сих пор не урегулирован. Весной мы хотели внести соответствующие поправки в пенсионное законодательство, но, к сожалению, не нашли поддержки у депутатов. Я полагаю, что обсуждение данной темы продолжится осенью.

— Сергей Дмитриевич, а как вы относитесь к предложению перейти на уплату НДФЛ по месту жительства гражданина, а не по месту его работы?

— С осторожностью. Идея привлекательна, но реализовать ее технически непросто. Предлагаемый механизм состоит в том, что налоги, в частности НДФЛ, должны уплачиваться по месту жительства гражданина, потому что именно там он и его семья используют инфраструктуру, поддерживаемую местными властями.

Для этого каждый работодатель должен будет вести отдельный лицевой счет по каждому работнику, учитывая его место жительства. Соответственно вместо единого платежа в бюджет, который работодатель уплачивает сегодня, появится большое количество платежей, причем в разбивке по местным бюджетам и в различных пропорциях. И все эти платежи должны будут отслеживать налоговые органы.

Есть и другие сложности. Например, гражданин может жить за пределами России, но получать доходы от российских источников. Куда направлять налоги с его доходов? Возникнут также вопросы и о праве регионов на свою долю налогов с доходов, полученных от источников на их территории. Руководители мегаполисов, в которых работает много жителей из соседних регионов, отстаивают это право на том основании, что приезжие наравне с местными жителями пользуются городской инфраструктурой, в частности общественным транспортом. С ростом мобильности населения проблемы только усложняются. В межгосударственных отношениях такие проблемы решаются через межправительственные соглашения об избежании двойного налогообложения. Вряд ли практику таких соглашений следует распространять на отношения между российскими регионами.

Вот почему в большинстве государств подоходный налог является федеральным и уплачивается в федеральный бюджет.

Тем не менее мы не против проведения эксперимента в одном или двух регионах. Есть желающие поэкспериментировать, в частности Пермский край.

Хочу сказать, что урегулировать эти не столько налоговые, сколько межбюджетные отношения можно иначе. Например, в Москве, Московской и Тверской областях проводится эксперимент по перераспределению финансовых ресурсов именно в рамках межбюджетных отношений.

— Кстати, об экспериментах… Не так давно в Великом Новгороде завершился эксперимент по введению налога на недвижимость. Какова дальнейшая судьба этого налога?

— Эксперимент завершился, и повторять его в других городах мы пока не планируем. Он был необычайно полезным, поскольку позволил выявить круг и остроту проблем, которые нужно решить, прежде чем вводить этот налог в масштабах страны.

— О каких проблемах идет речь? И когда реально может быть введен налог на недвижимость?

— Необходимо разработать порядок массовой оценки недвижимости, а также провести большую подготовительную работу, обеспечив адекватные реестры собственников и кадастры объектов недвижимости, которые должны оперативно обновляться, с учетом всех изменений, в том числе изменений характеристик отдельных объектов. Кроме того, должны быть отработаны эффективные процедуры апелляции, если налогоплательщик не согласен с произведенной оценкой.

К сожалению, мы технически не готовы к введению этого налога. Уже несколько лет Минэкономразвития ведет работу по созданию системы массовой оценки объектов недвижимости, однако ее до сих пор нет. В зачаточном состоянии находится и кадастр объектов недвижимости. Поэтому не так много шансов ввести налог на недвижимость до 2009 года. Но только с появлением этого налога можно будет говорить о фактическом завершении налоговой реформы, когда в прошлое уйдут глобальные изменения, а основные усилия правительства и парламента будут направлены на совершенствование налоговой системы по более частным вопросам.

— Несколько слов о малом бизнесе. В прессе появилась информация, что плательщиков ЕНВД могут освободить от применения контрольно-кассовой техники с ЭКЛЗ. Насколько это реально?

— Поскольку эта лента очень дорогая, ее применение обременительно для малого бизнеса, особенно для плательщиков ЕНВД. Они, как известно, уплачивают этот налог вне зависимости от объемов операций с наличностью или размера выручки. Поэтому Минфин России готов поддержать любой законопроект, который освобождал бы такие предприятия от применения контрольно-кассовой техники с ЭКЛЗ.

С другой стороны, мы полагаем, что ККТ, пусть даже самая примитивная, у таких налогоплательщиков должна остаться. Ведь она не столько выполняет фискальные функции, сколько защищает права потребителей.

Я сомневаюсь, что малый предприниматель, который занимается мелкой торговлей, будет заполнять бланк строгой отчетности на каждую единицу или партию проданного товара. В то же время такой предприниматель вполне может пробить кассовый чек, поскольку кассовая техника без системы ЭКЛЗ вполне доступна по цене. Эту тему мы в прошлом году обсуждали с представителями бизнес-сообщества, и они разделяют нашу точку зрения.

Насколько мне известно, Госдума собирается принять соответствующий законопроект в ближайшее время, возможно уже в осеннюю сессию.

— Высказываются также предложения повысить предельный размер дохода, позволяющий применять упрощенную систему налогообложения…

— Я не сторонник подобной идеи. Специальные налоговые режимы существенно снижают налоговую нагрузку по сравнению с общей системой налогообложения. По расчетам — в 2,5—3 раза. Это очень привлекательно для бизнеса, а для бюджета — очевидные потери. Государство идет на них вполне осознанно, потому что хочет поддержать малый бизнес. Но оно совершенно не заинтересовано в том, чтобы крупные предприятия использовали преимущества спецрежимов для минимизации налоговых платежей.

— А какова судьба законопроекта о специальном налоговом режиме для IT-компаний?

— Этот законопроект имеет свои плюсы и минусы. Изначально планировалось фактически приравнять спецрежим для IT-компаний к упрощенной системе налогообложения. От этого отказались в пользу предоставления таким компаниям существенных льгот по налогу на прибыль организаций и ЕСН.

Безусловно, мы заинтересованы в том, чтобы создать конкурентные условия для разработчиков программного обеспечения, идентичные тем, которые сегодня созданы в Китае и Индии. Но, согласитесь, нельзя создавать спецрежимы для каждой отрасли. Если сегодня пойти по такому пути, то завтра начнут поступать предложения о введении спецрежимов для автомобильной, авиационной, текстильной и прочих отраслей экономики.

Сейчас необходимо оценить, каким будет эффект от принятых поправок. Не исключено, что придется вернуться к этому вопросу. Ведь законопроект о льготном режиме налогообложения для IT-компаний, принятый во втором чтении, не отозван и остается в режиме ожидания. Это было одним из условий, на которых Совет Федерации поддержал закон о льготах по налогу на прибыль и ЕСН для IT-компаний.

— Последняя тема, которую мы хотели бы с вами обсудить, — налоговая амнистия. Соответствующий законопроект Госдума приняла в первом чтении. Ваши оценки и прогнозы?

— Законопроект ко второму чтению уже нуждается в корректировке. Вначале предполагалось, что процедура упрощенного декларирования будет распространяться на доходы, полученные до 1 января 2005 года. Между тем законопроект достаточно долго готовился в правительстве, в Госдуме с ним тоже не спешили. Ранее октября — ноября он вряд ли будет принят. Поскольку налоговые органы имеют право проверять не более чем за 3 года, предшествующих году налоговой проверки, теперь имеет смысл передвинуть ограничитель срока получения дохода, распространив амнистию на доходы, полученные, например, до 1 января 2006 года.

Самое главное в этом законопроекте то, что он освобождает человека не только от налоговой, но и от уголовной ответственности за совершение налоговых правонарушений (преступлений).

Кроме того, от человека не требуется переводить средства на банковские счета, как это предполагалось изначально. Каждый получит право заявить любую сумму доходов, не задекларированных в свое время, уплатить 13% от нее и получить штамп налогового органа на соответствующей декларации. Это по сути означает продажу “налоговой индульгенции” на ту сумму, которую налогоплательщик выберет сам.

— Могут ли впоследствии проверить налогоплательщика, который заявит доход и уплатит с него налог?

— Нет. Ни о какой налоговой проверке не может быть речи. Обратите внимание, что налогоплательщик, представляя спецдекларацию, не указывает ни периоды, в течение которых получены доходы, ни источники этих доходов.

Другое дело, что налоговые органы, например, при проверке деятельности компании, в которой работал налогоплательщик, могут обнаружить доходы, с которых он не уплатил налог. В этом случае он предъявит спецдекларацию, и все вопросы в пределах названной в декларации суммы будут сняты.

В законопроекте есть достаточно изящная формулировка, которая предполагает, что в отношении сумм доходов, указанных в декларации, обязанность по уплате налога считается исполненной. Если эта обязанность исполнена, нет состава уголовного преступления, даже если речь идет об очень больших суммах.

В то же время налоговые правонарушения очень часто сопровождались правонарушениями в сфере валютного, банковского и иного законодательства. Без амнистии по этим “сопутствующим” нарушениям граждане скорее всего будут опасаться декларировать доходы. Эта тема и поиски разумного решения проблемы, очевидно, станут главными при подготовке законопроекта ко второму чтению. Найти решение будет совсем непросто. Так, нельзя полностью освободить гражданина от ответственности, в том числе уголовной, если он получил какую-то сумму преступным путем и задекларировал с уплатой 13%, например, выручку от торговли наркотиками.

Сегодня трудно прогнозировать, сколько граждан заявит о своих доходах и на какую сумму. Но в том, что такие граждане будут, я не сомневаюсь.

— Спасибо за обстоятельное интервью.