Монополия здравого смысла

- Переход к ЧГП свидетельствует о высокой степени развития государства или, наоборот, это некая критическая точка, говорящая о том, что развитие инфраструктурных объектов проблематично?

Елена Пилюс: Однозначного ответа тут не дашь. С одной стороны, государство вынуждено находить дополнительные ресурсы. Да, в последние годы оно разбогатело на дорогих энергоносителях. Но этот рынок развивается по цикличным законам. Рост цен на нефть и газ может обернуться падением. А государство заинтересовано в модернизации созданной еще в советское время инфраструктуры и возведении новых объектов.

Конечно, в бюджетах разных уровней есть такие статьи расхода. Но эти задачи локальны. А нужно, чтобы инфраструктура соответствовала современным требованиям постоянно растущей экономики. Я уж не говорю о том, что в каких-то областях бездействие может обернуться техногенными катастрофами. Особенно это касается объектов, формально относящихся к комплексу ЖКХ, а реально являющихся стратегическими (к примеру, водно-хозяйственные объекты). Или вспомним недавний инцидент с электрообеспечением в Сочи.

С другой стороны, в России сегодня относительно благоприятные условия для долгосрочного инвестирования. Конечно, в целом бизнес побаивается значительных вложений в отечественные проекты, тем более в те, что не окупаются быстро. Отчасти и оттого, что не доверяет государству.

Так что желание государства привлечь к реализации крупных инфраструктурных проектов частный капитал вполне оправданно. Предметом такого партнерства выступает любой объект инфраструктуры или, скажем, общественная услуга, находящаяся в ведении государства. А оно оставляет за собой контроль над безопасностью и окружающей средой, ведет тарифную политику, защищает интересы потребителей.

Второй субъект партнерства, коммерческая структура – на определенный срок и на определенных условиях – получает право владеть, пользоваться, эксплуатировать и управлять тем или иным объектом инфраструктуры. Эта схема позволяет и диверсифицировать источники финансирования, и реализовать проект в соответствии с мировыми требованиями.

- Почему это должно привлечь бизнес?

Потому что, во-первых, государство предлагает долгосрочные взаимоотношения. Во-вторых, готово участвовать в этих проектах как партнер: на каждый рубль государственных инвестиций будет привлечено четыре-пять рублей частных. А кстати, если говорить о средствах Инвестфонда, то речь идет о выделении «живых» денег.

Есть и другой аспект: бизнесу нужна нормальная инфраструктура, особенно транспортная. По данным экспертов, до 90% стратегических планов крупнейших бизнес-структур не могут воплотиться из-за недостаточного развития инфраструктуры.

Что останавливает бизнес? В числе прочих причин – высокий порог вхождения в проекты (например, в проекты, финансируемые из Инфестфонда, – от 5 млрд. руб.), большая стоимость и сроки подготовки проектно-сметной документации и т.д.

- Владельцы российских компаний не очень-то вкладывают деньги в модернизацию и развитие даже своих производств. Зачем им идти в долгосрочные проекты с госучастием, если лучше приобрести зарубежные активы? Тем более что строительство инфраструктурных объектов, во-первых, очень дорого обходится инвестору, а во-вторых, прибыль там в пределах 3–5%.

Да, бизнес накопил достаточно средств, чтобы теоретически прийти, например, в коммунальную инфраструктуру (сети газо-, водо-, тепло-, электроснабжения) или в ту же транспортную, хотя срок окупаемости инвестиций там велик. Но очевидно, что самыми лакомыми кусками станут не сами аэропорты, железные и автодороги, в том числе и платные, а сопутствующая инфраструктура. Например, вдоль новых современных дорог частная компания сможет разместить автозаправочные и ремонтные комплексы, магазины, кемпинги, рекламные объекты и неплохо на этом зарабатывать.

- Владельцем инфраструктурного объекта – дороги, моста, аэропорта – при этом остается государство?

В большинстве случаев да. Но при такой постановке вопроса следует уточнить, что речь идет об одном из считающихся перспективными направлений ЧГП – концессии, то есть об уступке государством своих имущественных прав и прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным структурам. А дальше все зависит от категории концессии, подразумевающей порядок раздела переданных и вновь созданных объектов после окончания срока концессионного договора.

- Несложно предположить, что возможен конфликт интересов.

Какой именно конфликт? Бизнесу для развития и роста прибыли даже по действующим направлениям, не говоря уже о новых и перспективных, нужна качественная инфраструктура, к примеру, та же скоростная автомагистраль Москва—Санкт-Петербург. Но непосредственно магистраль в любом случае – актив государства.

Другое дело, что обе стороны могут не сойтись в масштабе и планах развития и использования того или иного проекта. Бизнес либо найдет альтернативные источники вложений, либо решит частично или полностью выйти из проекта. Так, кстати, было в случае с «Интерросом», который сначала проявил существенный интерес к ЖКХ, а затем отказался от инвестиций в эту сферу. Полагаю, нашел что-то более интересное с точки зрения прибыли и динамики развития.

- В любом альянсе едва ли не самый главный вопрос – риски и гарантии.

Здесь скорее речь идет о риске частного бизнеса. Один из самых проблемных вопросов – регулирование земельных отношений. Сроки вхождения в проект могут существенно зависнуть на этапе подготовки участков.

Что касается защиты сторон, то наивысшим уровнем гарантий могут стать законы по отдельным крупнейшим проектам. В международной практике предприниматели стараются добиться стабильности норм законодательства, определяющих их права в ЧГП.

Удастся ли это нашим бизнесменам? Не уверена. Конечно, это тормозит, затрудняет активность предпринимателей в подобных долгосрочных альянсах в России. Ни в одной стране законодательство не меняется с такой частотой, как у нас.

Поскольку компании для реализации проектов, как правило, привлекают кредиты, то варианты синдицированного финансирования проектов позволяют разделить риск. Конечно, кредиторов будут интересовать гарантии возврата средств. В данном случае таким гарантом отчасти может быть государство. Кстати, под его гарантии финансовые институты – и зарубежные в том числе – готовы предоставлять средства подрядчикам в рамках ЧГП уже сейчас.

Для снижения риска можно деньги привлекать совместно, а оператором, управляющим – нанять другую компанию.

- Концессия – довольно распространенная форма партнерства.

Конечно. И мы не изобретаем ничего нового. Этот механизм партнерства не один десяток лет отрабатывают многие западные страны. По опубликованным данным, за два последних года в мире было заключено более 200 сделок ЧГП на 52 млрд. долларов. Из них 152 проекта стоимостью 26 млрд. долларов – в Европе.

В России в начале XX века, в том числе во времена НЭПа, советская власть тоже использовала эти принципы во многих отраслях экономики. К сожалению, концепция менялась...

Надо понимать, что, привлекая средства частных компаний, государство изменяет соотношение бюджетных и внебюджетных инвестиций в пользу последних. При этом получают импульс для развития регионы, бизнес создает новые рабочие места и платит налоги, повышаются конкуренция и инвестиционная активность.

- Почему альянсы с бизнес-сообществом пока не находят широкого применения в России?

Закон «О концессионных соглашениях» у нас был принят еще в июле 2005 года. Однако существенные проблемные места не исчезли. По-прежнему неясно таможенно-тарифное регулирование, земельные отношения. Какую бы роль ни играло в этой схеме государство, деньги частных инвесторов не двинутся в проекты, пока не будет выстроено правовое поле, урегулированы механизмы предоставления гарантий.

Бизнес должен активнее участвовать в разработке проектов ЧГП, считают в МЭРТ, ведь объем Инвестфонда в 2007 году увеличится до 200 млрд. рублей. Другое дело, говорят чиновники, что нет грамотных заявок на финансирование проектов. В первый год работы инвестиционной комиссии из рассмотренных 55 заявок качественно подготовленными признали только 10. Интересными с точки зрения реализации и перспективы – еще 12–15 проектов.

Кстати, из десяти одобренных в 2006 году инвестпроектов шесть непосредственно связаны с транспортной инфраструктурой. А три имеют так называемую транспортную составляющую – такие как проект комплексного развития Нижнего Приангарья, строительство нефтехимического комплекса в Нижнекамске.

- Почему так отличились транспортники?

Я думаю, в связи с системным подходом Минтранса. Министерство разработало транспортную стратегию РФ до 2020 года, сделав упор на частно-государственное партнерство. Иными словами, запустили эффективную схему работы с бизнесом. Проекты, одобренные Минтрансом, вписались в логистическую составляющую страны, что важно не только для развития региональных программ, но и для международных, европейских операторов, наших внешнеторговых связей в целом, интеграции систем поставок.

- Кто выступает инициаторами проектов партнерств?

Проекты ЧГП в России готовят федеральные и региональные министерства и ведомства, агентства, муниципальные структуры, на балансе которых находятся те или иные объекты.

А со стороны российских деловых кругов – крупные финансово-промышленные группы, региональные и отраслевые компании, группы компаний. Не исключено участие зарубежных финансово-подрядных консорциумов. Но, повторю, дело не столько в разработке качественных проектов, сколько в долгосрочных механизмах, обеспечивающих баланс интересов государства и инвесторов, в распределении ответственности.

- С какими трудностями сталкивались зарубежные альянсы?

Самые труднореализуемые из всех, например, транспортных концессий – автодорожные. Трудно определить срок концессии; естественно, это повышает риски. Европейский опыт из-за существенного различия в уровне развития экономик, законодательства, объема частных инвестиций и прочих факторов малоприемлем для России. А вот позитивный и, самое главное, негативный опыт развивающихся стран Латинской Америки и Азии, активно привлекавших частные инвестиции в дорожное хозяйство, проанализировать стоит. Многие страны пошли по ошибочному пути, по схеме «вы вкладываете деньги, мы возвращаем». Это не работает. Зарабатывать должен тот, кто инвестировал средства.

- Возвращать свои деньги инвесторы будут из карманов потребителей...

Граждане в итоге получают услуги. Но услуги качественные, которые государство по ряду причин (недостаточно средств в бюджете, нет желания и навыков работать с объектами, управленческие проблемы и т.д.) предоставить не может.

Здесь государство выступает или должно выступать как разумный регулятор стоимости этих услуг. Будущему концессионеру (инвестору) очень важно точно оценить платежеспособный спрос и уровень тарифа, то есть оценить риск. Яркими примерами просчетов в области планирования концессии стали зеленая автострада в Далласе (США), тоннель под Ла-Маншем. Последний, кстати, даже вызвал довольно длительный спад интереса потенциальных инвесторов к проектам в транспортной отрасли, особенно связанных с мостами, автодорогами и тоннелями.

Главная задача государства – проследить, чтобы у инвестора не разыгрался аппетит. Тарифы должны быть приемлемы для большинства потребителей. Ошибка может стоить возможности успешной реализации концессии. Непомерно дорогая дорога не окупится никогда.

И эта ситуация может возникнуть в любой сфере, в развитии любой инфраструктуры. Обязанность государства сделать так, чтобы бизнес, условно говоря, не перекрыл высокими ценами доступ потенциальных потребителей услуг к морю, водоему, аэропорту.

Существуют более-менее отработанные рычаги – прозрачные методики расчета тарифов, их регулирование: в сфере ЖКХ, например, политика субсидирования и компенсаций некоторым слоям населения; сохранение декларированного и пока закрепленного законодательно обязательства сохранить бесплатные автодороги наряду с альтернативными платными.

Другая сторона этой проблемы: государство не должно позволять монополизировать некоторые сферы – например, услуги в ЖКХ. В этом направлении сделаны некоторые шаги, но, увы, они пока несовершенны. Надеюсь, что альянс с бизнесом позволит в социальных сферах перейти от любого вида монополии к одной – монополии здравого смысла.