«Главное — чтобы контроль не обернулся тотальным доносительством», — Сергей Степашин, председатель Счетной палаты Российской Федерации

Сергей Степашин оказался вовлечен в решение двух животрепещущих проблем — борьбы с коррупцией и борьбы с последствиями кризиса. Как член президентского совета по противодействию коррупции он участвовал в обсуждении мер по выводу из тени доходов чиновников. А как председатель Счетной палаты организует проверки всех компаний и банков, которым решило помочь государство. В интервью «Ведомостям» он рассказывает о «втором антикоррупционном пакете», как будут отчитываться госслужащие и какие их ждут проверки, какие новые меры готовятся против рейдеров, что ищут аудиторы на системообразующих предприятиях.

— Одна из задач рабочей группы президентского совета, которую вы возглавляете, — антикоррупционная экспертиза. Какое из ведомств все-таки должно ею заниматься?

— В целом — Генеральная прокуратура. В рамках своей компетенции — и Счетная палата: мы, например, даем заключение, насколько эффективно конкретные законы регулируют расходование бюджетные средств и использование федеральной собственности. Мы этим занимаемся давно. Приведу три примера. 122-й закон в части монетизации льгот. Счетная палата поддержала саму идею монетизации, но в законе было много прорех, из-за которых потом и произошли социальные волнения. Их исправили. Счетная палата в свое время не согласилась с концепцией Лесного кодекса, предполагавшей передачу управления лесами на региональный, а тем более на муниципальный уровень. К нам не прислушались, и теперь у страны масса проблем с незаконной вырубкой леса и хищническим использованием лесных угодий. Сейчас готовятся поправки в Лесной кодекс. И наконец, 94-й закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нем, с одной стороны, слишком много ограничений, которые заставляют организаторов и участников торгов выкручиваться в ущерб делу, а с другой — он дает простор фирмам-однодневкам, которые сбрасывают цену, выигрывают, а потом, через 3-4 месяца, их приходится вышибать. Мы проанализировали экономические потери государства от этого закона. Выяснилось, что за три года его реализации число участников торгов сократилось в среднем по отраслям на 20%. Зато вчетверо выросло количество государственных и муниципальных контрактов с единственным исполнителем. Большая часть контрактов заключается к концу года. Отсюда — высокие коррупционные риски. Неудивительно, что цены на рынке госзакупок растут намного быстрее, чем на потребительском и корпоративном рынках. Наши предложения по коррекции 94-го закона мы направили президенту.

— Что это за предложения?

— По нашему мнению, следует централизовать систему мониторинга и аудита госзакупок. Нужна и внешняя экспертиза. Особенно если речь идет о крупных контрактах с низкоструктурированными расходами. Здесь как раз и взимаются обильные откаты. Мы настаиваем на применении многоэтапных конкурсов при размещении заказов на инновационную и технически сложную продукцию. Аукционная форма размещения заказов на такие виды продукции и услуг вообще должна быть исключена. Организаторов торгов следует наделить правом проверять соответствие участников торгов квалификационным требованиям. У исполнителей должны быть собственные производственные мощности, квалифицированный персонал, опыт работы, система управления качеством и т. д. Посредников нужно вообще изгнать из процесса государственных и муниципальных закупок. Либо жестко ограничить размер их агентского вознаграждения. Следует наконец разработать особый механизм размещения заказов на продукцию, цена на которую контролируется государством, а также на продукцию и услуги компаний, занимающих монопольное положение на своих рынках. Президент наши предложения поддержал.

— И все-таки как распределить полномочия разных ведомств при антикоррупционной экспертизе?

— Ожидается президентский указ, который пропишет порядок проведения экспертизы: кто ею должен заниматься, чтобы не было самодеятельности. Важно, чтобы проведенный анализ обязательно учитывался при рассмотрении законов в Госдуме.

— Власти намерены ввести обязательное декларирование доходов высшими должностными лицами государства. Кто должен отчитываться и кто — проверять?

— Пакет антикоррупционных законов вступает в силу с 2010 г. Ряд высших должностных лиц уже отчитались по новым правилам — т. е. с указанием доходов жен и несовершеннолетних детей. Готовятся указы главы государства, где будет прописано, кто и перед кем отчитывается. Например, топ-менеджеры госкорпораций и члены их семей будут, по-видимому, отчитываться о доходах и имуществе, как и госслужащие.

Помимо налоговых органов декларации будут направляться государственными гражданскими служащими еще и в кадровые подразделения своих организаций. Будет определено, кто должен проверять эти документы. Кроме налоговиков это смогут сделать и другие правоохранительные органы, в том числе ФСБ. Будут предусмотрены и регламентированы соответствующие оперативно-розыскные мероприятия. В том числе проверки соответствия стоимости собственности, которой владеют проверяемые, их задекларированным доходам. Если ты всю жизнь работал в министерствах и ведомствах и ни дня — в частной кампании и у тебя (или у близкого родственника, подпадающего под декларацию) есть трехэтажный особняк, можно спросить, на что купил. И сказать: все с тобой ясно, дружок, уходи по-хорошему.

— Перед кем будут отчитываться губернаторы, депутаты, судьи, руководство и аудиторы Счетной палаты?

— Надо дождаться указов президента. Можно предположить, что губернаторы, председатели высших судов, председатель и заместитель председателя Счетной палаты, а также аудиторы будут направлять декларации в соответствующее подразделение администрации президента. Сенаторы и депутаты Госдумы — в кадровые подразделения аппаратов палат. Прочие служащие — кадровикам своих ведомств.

— Сигналы, которые будут служить основанием для проверки, могут давать и граждане?

— Один из вариантов проекта нового антикоррупционного указа президента предусматривал, что государственные служащие, особенно чиновники внутри одного ведомства, если они видят и знают, что их коллега принимает подношения и живет не по средствам, обязаны информировать об этом соответствующие структуры. Однако, по моим сведениям, требование к госслужащим информировать обо всех ставших им известными фактах коррупции из проекта указа изъято. Будут информировать только добровольно. Сохранено, правда, требование к государственному служащему обязательно сообщать о тех коррупционных проявлениях, которые затрагивают его самого.

Тема, скажем так, деликатная, если учесть ментальность российского и советского народа. Но, по моему мнению, когда-нибудь к этому надо прийти. Кстати, на Западе это общепринятая норма. Главное — чтобы такой контроль не обернулся тотальным доносительством и сведением счетов. Важно также определить ответственность лица, которое, информируя о подобных нарушениях, ввело компетентные органы в заблуждение. С него тоже надо будет спросить.

— Часты ли будут проверки?

— Это должно зависеть от того, что человек задекларировал и как он живет. Думаю, на первых порах проверять будут достаточно часто.

— Идея высшего антикоррупционного органа отпала?

— Идея такая была, однако члены совета при президенте по противодействию коррупции высказались против. Создавать нового монстра… Мы это уже проходили — знаем, чем это закончилось. У нас есть МВД, Генпрокуратура, Следственный комитет, органы финансового контроля. А главное — есть Уголовный, Административный, Уголовно-процессуальный кодексы.

Но принятые законы — это только первый шаг, осязаемый, публичный. Я-то в большей степени рассчитываю на второй блок антикоррупционного законодательства, который готовится к принятию в этом году.

— Что имеется в виду?

— Второй блок будет регламентировать все экономические отношения. Его задача — упрощение получения гражданами и юридическими лицами разрешительных документов и регулятивных решений. Принцип должен быть один: все, что не запрещено, должно быть разрешено. Здесь и идея одного окна для малого и среднего бизнеса, и сокращение времени получения всевозможных справок и оформления прав собственности. Не менее важная составляющая второго пакета антикоррупционных законов — запрет внеплановых проверок госорганизаций и бизнеса правоохранительными органами. Сегодня, например, все кому не лень проверяют бюджет, хотя по закону за это отвечают Счетная палата и казначейство. Сейчас над соответствующими законопроектами работают Минэкономразвития и государственно-правовое управление президента.

Наконец, третья часть — это антирейдерское законодательство. В России ежегодно происходит до 40 000 случаев рейдерского захвата предприятий, недвижимости, партий товаров. Счетная палата разделяет позицию президента Медведева, который потребовал ввести уголовную ответственность за рейдерские действия. За большинством корпоративных захватов стоят коррумпированные чиновники и правоохранители. Например, система госрегистрации прав на недвижимость и практика изъятия реестров собственников компаний у частных регистраторов зачастую оказываются главным звеном в рейдерских схемах. При этом в действующем УК РФ нет норм, наказывающих непосредственно за рейдерство. А также за содействие либо невоспрепятствование подобным акциям.

Я уверен: уголовная ответственность за рейдерские действия, включая злоупотребления доверием, фальсификацию документов и доказательств, будет ужесточена. Еще, на мой взгляд, следует определить, что корпоративные споры должны рассматриваться судом по месту нахождения юридического лица, а не в другом конце страны. Необходимо также ввести особую процедуру рассмотрения групповых исков, чтобы помешать рейдерам получать коррумпированные судебные решения. И, наоборот, установить пресекательные сроки по оспариванию решений органов управления предприятием и проч. Наконец, нужно сделать гораздо более прозрачной процедуру банкротства и арбитражного управления.

— В Счетной палате специально для борьбы с рейдерством в отношении госпредприятий и федеральной собственности создана инспекция по контролю за обеспечением интересов государства в процедурах банкротства. Каковы результаты?

— Проверки прошли на 25 крупных предприятиях. Кстати, здесь мы работаем в тандеме с ФСБ. Это новое направление в нашей работе — совместные проверки с другими правоохранительными органами. Мы можем провести грамотный аудит, они — необходимые оперативно-розыскные мероприятия.

Резонансный пример — процедура банкротства ГУП «Калининградский янтарный комбинат». Предприятие находится в ведении Минфина России. На момент начала процедуры банкротства в 2002 г. предприятие, как установлено Счетной палатой, было финансово устойчиво и платежеспособно. Тем не менее на нем было введено внешнее управление. В 2004 г. по решению внешнего управляющего путем замещения активов ГУПа были учреждены ОАО «Калининградский янтарный комбинат» и ОАО «Янтарный Ювелирпром», в уставный капитал которого были выведены 86% основных средств комбината. По сути, речь шла о попытке нескольких частных акционерных обществ завладеть 95% мировых запасов янтаря, которыми обладает Россия. По представлению Счетной палаты Минфин восстановил государственный контроль над этим производством. Еще ряд проверенных Счетной палатой оборонных предприятий в результате рейдерских действий утратили имущество и столкнулись с затруднениями при выполнении гособоронзаказа.

— Как вы оцениваете антикризисный план правительства?

— Я бы разделил его на две части. Первая — это оперативные меры, принятые для тушения кризиса. Меры адекватные: мы сумели не допустить обвала банковской системы. Паники не было. Мне есть с чем сравнивать: в 1998 г. я возглавлял МВД. Кроме того, на этот раз удалось неплохо выстроить информационную кампанию: главными ньюсмейкерами были премьер Владимир Путин и президент Дмитрий Медведев, в большей степени — Путин. Учитывая общенациональное доверие к нему, это было правильно. Хоть и рискованно — Борис Николаевич так бы не рискнул. Помню, за два дня до дефолта он нам всем сказал, что все будет хорошо. На следующий день показали Кириенко с Немцовым — и все было уже плохо. Наконец, Центробанк сумел провести достаточно мягкую девальвацию рубля. Прогнозы были на $40/руб., а пессимистические — на $50/руб.

— Вы сказали об оперативных антикризисных мерах. Чего, на ваш взгляд, не хватает в антикризисном плане, какие нужны дополнительные меры?

— Надо подумать о дополнительных мерах по поддержке занятости и переподготовке кадров. О том, как помочь региональным и особенно местным бюджетам. Сейчас 70% муниципалитетов не в состоянии себя обеспечить. Отказаться от радикального урезания расходов на дорожное строительство — отдача будет сторицей. И наконец, надо снизить ставку рефинансирования. Я бы не стал жестко привязывать ее к уровню инфляции. Иначе проблема невозвратов кредитов скоро встанет перед многими банками. Придется прощать, списывать. Я только что вернулся из Китая. Они постепенно выходят из кризиса. За счет того, что резко оживили внутренний рынок. Благодаря мерам государственного стимулирования спроса китайцы стали массово покупать телевизоры и машины. В рассрочку. Автопром, например, уже пошел в рост. Есть чему поучиться.

— Выбор предприятий для господдержки вам показался странным?

— По списку 295 системообразующих предприятий есть вопросы. Почему туда не попали, например, Кировский завод или «Ижавто»? Эти вопросы мы поставили перед правительством. Насколько я знаю, производится коррекция списка. Как объяснил премьер, попадание в этот список не является 100%-ной гарантией получения бюджетных средств. Возможны ведь и другие формы поддержки: налоговые преференции, госгарантии по кредитам, кредитование госбанками и проч. К тому же этот список не закрыт для других компаний.

— А будет новый список опубликован?

— Это вопрос к правительству. Но я считаю, что это нужно сделать. Чтобы бизнесу были понятны критерии выбора. И чтобы меньше было разговоров о том, кто, почему и за сколько, хотя таких фактов нет. Вообще, господдержка должна предоставляться под гарантии экономической отдачи. Вот Обама сказал: «Форду», мол, дать столько-то, а менеджмент снять, потому что он неэффективен.

— Может, кое-где и у нас стоит?

— А я думаю, что так оно и будет. Но не хочу давать непрошеные советы правительству. Отмечу лишь, что в условиях кризиса мы должны по-новому взглянуть не только на бонусы топ-менеджмента госкорпораций, но и на эффективность топ-менеджеров. Госкорпорации вобрали в себя много денег и активов, а переварить все это не сумели. Мы раньше их не проверяли и не имели права по закону. Сейчас эти ограничения сняты. Более того, президент поручил Счетной палате взять под контроль все 295 предприятий, рассчитывающих на господдержку. А также все компании, пользующиеся бюджетными деньгами и госсобственностью.

— А какие из них вы будете проверять в этом году?

— А все их и будем проверять. «Газпром», «Транснефть», «Ростехнологии», «Русал». Все.

— На что обращаете внимание при проверке?

— Два критерия: чтобы эти деньги дошли и чтобы принесли отдачу. Вот по «Русалу» много было разговоров: куда, мол, ушли деньги? Мы проверили: средства потрачены по назначению, пошли в счет погашения долгов. Кстати, Олег Дерипаска неоднократно заявлял, что готов передать государству большую часть своих акций. По моему мнению, одним из последствий прямой финансовой помощи государства системообразующим компаниям может быть переход их крупных долей в руки государства либо даже их временная национализация. В дальнейшем, когда капитализация этих компаний вновь вырастет, можно решать и вопрос о частном собственнике этих активов — старом или новом.

— А сценарий, при котором тот же «Русал» может быть отдан западным банкам за долги, не рассматривается?

— У нас сейчас, слава богу, не начало 90-х. Государство определило стратегические отрасли, предприятия которых ни при каких условиях не будут переданы в иностранные руки. В их числе и алюминиевая отрасль.

— Что показала проверка ОГК-3?

— Как вы знаете, государство является миноритарным акционером этой компании. Поэтому Счетная палата вправе ее проверить. Мы установили, что 29 млрд из 81 млрд руб., которые ОГК-3 планировала истратить на реализацию инвестпрограммы, ушли на покупку акций компаний «Русиа петролеум», американской Plug Power и акций главного собственника ОГК-3 — «Норильского никеля». По итогам проверки мы направили письма президенту и председателю правительства.

Не буду гадать, в силу каких причин акционеры «Норильского никеля» стремятся укрепить свои позиции в этих компаниях в ущерб реализации принятой правительством генеральной схемы размещения энергообъектов на территории страны до 2020 г. Может быть, просто решили сыграть на рынке акций. Хочу только подчеркнуть: проверка Счетной палаты никоим образом не ставит своей целью давление на компанию «Норильский никель». Мы обеспокоены тем, что энергокомпании одна за другой на 30-60% урезают свои инвестиционные программы. Причем без согласования с правительством. Нас беспокоит отсутствие реакции на это со стороны Минэнерго. Ведь представители государства уже после начала кризиса заявляли о недопустимости срыва инвестпрограмм в энергетической отрасли. Здесь каждый не введенный в строй объект — это потерянные пункты будущего экономического роста, новые тысячи безработных, новые убытки реального сектора. Это, наконец, огромные штрафные санкции, которые сами генерирующие компании будут выплачивать сначала подрядчикам, а потом государству.

— Но ведь и банки, которым государство оказало поддержку, сыграли, например, на девальвации рубля?

— Да, на этом они подзаработали неплохо. Отсюда и закупорка банковской системы. Было принято правильное решение — направить в банки представителей ЦБ. Чтобы они помогли пробить административные тромбы, мешающие средствам господдержки дойти до реального сектора и до регионов. Два раза Путин собирал руководителей ведущих банков, объяснил им все популярно, русским языком. По-моему, они поняли. Вообще, я думаю, если уж раздавать банкам деньги, то исключительно на цели кредитования реального сектора. Собственно, к этому все и идет. В ближайшее время банки, получающие деньги от Внешэкономбанка, будут обязаны ссужать их реальному сектору под 15,5% годовых.

— Проблем больше не будет?

— Надеюсь. А если вновь начнутся — у банков могут появиться новые руководители. Кстати, проверяя банки, мы указали им и на неадекватную бонусную политику. Это как минимум нескромно. Сбербанк якобы решил отказаться — проверим.

— Проверив «Транснефть», вы указали, что при прежнем президенте Семене Вайнштоке подрядчики выбирались без конкурса. Это не нарушение закона?

— Вайншток действовал в рамках прежнего законодательства. Скорее это вопрос эффективности использования средств.

— Проверив Rosukrenergo, вы поняли, зачем был нужен этот посредник и кто его собственник с украинской стороны?

— Этот вопрос уже не столь актуален — посредник ушел. Зачем он был нужен — для меня большой вопрос. Мы этим не занимались. Мы лишь указали, что с «Газпромом» Rosukrenergo не рассчиталась: задолженность к началу февраля этого года составляла $1,054 млрд.

— Все ли компании идут на сотрудничество со Счетной палатой и предоставляют материалы?

— Недавно у нас возникла проблема с Мурманским морским пароходством. Для нас это неожиданность. Ведь пять лет назад мы по просьбе самой этой компании проводили в ней проверку и обнаружили, что атомный флот (а у России он самый большой в мире) оказался приватизирован: катали туристов по $25 000 с человека. После решения арбитражного суда атомный флот был возвращен под управление государства. Вторая проверка компании проводилась по просьбе депутатов Госдумы. На этот раз в Мурманском морском пароходстве нам не представили затребованные материалы. Я обратился и в Генпрокуратуру, и к Госдуме. Проверку будем продолжать. Позицию руководства пароходства считаю неадекватной. Она мне непонятна.

— А прежде бывали такие случаи?

— Единственный — в 2000 г. Я тогда только возглавил Счетную палату. Мы решили проверить ОРТ. Там задавали тон Борис Березовский и Бадри Патаркацишвили. На ОРТ нас не пускали. Пригласили руководство канала приехать в Счетную палату, я поговорил с президентом Путиным. Счета телекомпании были заблокированы. В итоге все препоны были устранены. В этом году мы проверяем и «Первый канал», и ВГТРК.

— Возможны ли у нас антикризисные меры иного порядка — кадровые, но не на уровне госкомпаний, а на уровне правительства? Грядут ли перестановки?

— Если министр или вице-премьер в кризисной ситуации не справляется, надо с ним расставаться. Дать ему другую работу, не связанную с антикризисным менеджментом. Думаю, по итогам года или даже в этом году перестановки возможны. Я знаю и Путина, и Медведева: это люди достаточно жесткие.

Сергей Степашин о реформе юридического образования

Сергей Степашин — сопредседатель Ассоциации юристов России (АЮР). Недавно президент Дмитрий Медведев встретился с представителями АЮР и обсудил предложения АЮР по совершенствованию системы юридического образования России. По словам Степашина, «сейчас резко возросло количество юридических вузов и резко упало качество юридического образования».

«Готовится проект указа президента, содержащий жесткие поручения на этот счет, правительству в первую очередь. Речь идет о свертывании преподавания юридических дисциплин в непрофильных вузах, которые выдают юридический диплом, но не дают юридического образования. Таких вузов сейчас более 1000. Простой пример: в Московской государственной юридической академии им. Кутафина 84 доктора наук, а есть заведения, где дают диплом юриста, но нет ни одного кандидата наук. Юридические дисциплины часто преподают лица, вообще не имеющие юридического образования. Сегодня на юристов учатся 150 000 человек. Доучиться дадут всем. Однако предоставление будущим юристам отсрочек от военной службы будет упорядочено. Некоторые идут на юридические факультеты, только чтобы откосить от армии. Где юридическое образование непрофильное, таких преференций быть не должно. Кроме того, к 2010 г. АЮР, Министерство юстиции и Министерство образования и науки совместными усилиями проведут аттестацию всех вузов, где дается профильное и непрофильное юридическое образование. После этого будет поставлен вопрос об отзыве лицензий. Одновременно будет определен ряд вузов, где образование соответствует мировым стандартам. И пусть молодые люди решают сами, что им нужно — только диплом или качественное юридическое образование и работа по специальности в одном пакете».

Итоги работы

Счетная палата провела за 2008 г. более 500 контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий. Сумма выявленных финансовых нарушений составила 95 млрд руб. В ведомства и организации направлено 267 представлений Счетной палаты. По ним наложено 160 административных взысканий. Уволено 20 должностных лиц. В правоохранительные органы передан 121 материал проверок. Возбуждено 25 уголовных дел, а также возобновлено производство по 10 прекращенным и 15 приостановленным делам.