Проблемы оптимизации документооборота в современных условиях

В 1983 году вышла в свет работа В. С. Мингалева «Общие закономерности и тенденции документообразования в социально­экономических системах управления».

В этой работе впервые была сделана удачная попытка системного подхода к проблеме документообразования на основе методов математической статистики, информационного анализа и других современных методов. Эта работа, ставшая библиографической редкостью, работа, которая положила начало так и не реализованному в дальнейшем новому научному направлению, сегодня актуальна как никогда. В статье я буду опираться на основные научные положения этой работы.

Прежде всего, необходимо обозначить проблему. Рост объемов документооборота — насколько этот процесс объективен? Какие факторы способствуют росту окументооборота? Надо ли ограничивать рост объемов документооборота? Какие методы для этого можно использовать? Что дает сокращение объемов документооборота? На эти вопросы я попытаюсь дать ответы.

Итак, обратимся к характеристике объемов документооборота. К сожалению, мне не удалось сформировать стройный и полный статистический ряд, поскольку это требует отдельной серьезной и кропотливой, долговременной работы. Однако и имеющиеся в наличии данные достаточно красноречиво обозначают существующие тенденции.
По данным из работы В. С. Мингалева:

• в 1960 г. в СССР создавалось 30 млрд листов документов (150 млн дел);
• в 1965 г. в СССР создавалось 40 млрд листов документов (200 млн дел);
• в 1970 г. в СССР создавалось 60 млрд листов документов (300 млн дел).

К сожалению, другими статистическими сведениями мы не располагаем. На основе приведенных данных можно заключить, что темпы роста объемов документооборота в указанный период составили примерно 10% в год.

Примерно таким же был прирост объема документов и в США:

• в 1964 г. — 125 млрд листов документов
• в 1968 г. — 175 млрд листов документов, то есть примерно 8% в год.

Тогда это считалось серьезной проблемой, и была поставлена задача сократить документооборот.

Говоря о современном периоде, следует заметить, что специальных исследований объемов документооборота не проводится. Лишь в рамках научных исследований ВНИИДАД
изучает объемы документооборота в федеральных органах исполнительной власти. У нас накоплены данные по этому показателю начиная с 2005 года. Однако абсолютно достоверными их назвать нельзя, так как изучение производилось методом анкетирования.

В 2005–2006 гг. в анкетировании участвовали 39 федеральных органов исполнительной власти, в 2007–2008 гг. — 58 федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), в 2009–2010 гг. — 64. На основе усредненных данных можно заключить, что ежегодный прирост объема документооборота составляет:

• 2005–2006 гг. — 17%;
• 2007–2008 гг. — 20%;
• 2009–2010 гг. — 9%.

В определенной степени эти данные подтверждаются Росархивом.

В годовом отчете за 2010 год Росархив отметил рост объемов документов. По сравнению с 2006 годом он возрос на 202,4 тыс. дел (18%) и составил 1,3 млн дел. При среднем объеме дела в 250 листов это составляет 325 млн листов документов.

Таким образом, в стране наблюдается устойчивый рост объемов документооборота.

То же самое можно сказать и о росте числа видов и разновидностей документа.

Согласно имеющимся данным, в России до 1917 года насчитывалось около 1000 названий видов и разновидностей документов. Современный Перечень типовых управленческих архивных документов содержит 2773 типовых вида, а в целом в государстве сейчас циркулирует свыше 5000 видов и разновидностей документов.
Зададимся следующим вопросом: насколько объективен рост объемов документооборота?

В уже упоминавшейся работе В. С. Мингалев выделил ряд факторов, влияющих на рост объемов документооборота. Отметим те из них, которые, по нашему мнению, сохранили актуальность сегодня:

• численность населения;
• рост объемов производства;
• научно­технический прогресс;
• численность и качественные характеристики управленческого персонала;
• формы и методы организации управления;
• бюрократизм и волокита.

Итак, рассмотрим фактор численности населения страны. Исходный постулат: с ростом численности народонаселения происходит увеличение объемов документооборота, так как происходит количественное увеличение документов, обеспечивающих жизнедеятельность человека. После возникновения современной российской государственности численность населения сократилась примерно вдвое и ежегодно продолжает уменьшаться. Следовательно, объективно можно сделать вывод о том, что на увеличение объемов документооборота этот фактор влиять не должен.

Фактор роста объемов производства. Здесь необходимо учесть разницу в объемах производства СССР и современной России, сырьевую направленность народного хозяйства Российской Федерации, сокращение высокотехнологичных производств, которые ранее требовали значительных объемов научно­технической документации. Следует признать, что ежегодный прирост ВВП страны в 3–4% предполагает, по аналогии с советским периодом, примерно такой же рост объемов документооборота. На практике, как мы видели, этот прирост значительно превосходит показатели экономического роста.

Научно­технический прогресс дал возможность широкого использования компьютерной техники и информационных технологий. Лучшую характеристику их применения в работе с документами дал Президент страны Д. А. Медведев: «У нас внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге. А компьютеры в основном используются, сами знаете, для чего. По сути, это пишущие машинки, просто более удобные, потому что не нужно каждый раз одно и то же перепечатывать.

Мы уже пятый год переводим нашу работу в электронный вид. То есть уже пять лет мы все занимаемся электронным документооборотом. На самом деле даже больше, потому что я, работая в Администрации Президента лет шесть или даже семь назад, пытался это делать в Администрации — безуспешно. Потом мы этим занимались в Правительстве. К сожалению, в этом смысле похвастаться нечем». Вывод печальный, хотя я и не разделяю пессимизм Президента страны.

Однако на практике внедрение современных информационных систем, систем электронного документооборота зачастую не приводит к уменьшению объемов документооборота. Наоборот, мы видим образование двух документооборотов — бумажного и электронного, работа с которыми ложится серьезной нагрузкой на персонал управляющих документацией.

Есть проблемы, связанные с численностью и качеством управленческого персонала. К сожалению, мы лишены достоверных данных о численности современного управленческого аппарата. 17 октября 2011 года на встрече Президента Российской Федерации Д. А. Медведева с главой Совета Федерации В. И. Матвиенко и ее заместителями было предложено сократить количество региональных подразделений федеральных ведомств, которых в среднем на каждый субъект Федерации приходится 30. В. И. Матвиенко назвала и точную цифру «лишнего штата» — 400 тыс. человек. («Российская газета», 18 октября 2011 г.). Очевидно, что каждый «лишний» чиновник производит значительное количество «лишних» документов.

Рациональная организация управления документами, организация делопроизводства служит существенным элементом укрепления аппарата управления, его стабильности.
Известно, что делопроизводство является зеркальным отражением системы управления. Традиционная иерархическая модель отечественного управления требует значительного числа перемещений документов в процессе их обработки и по вертикали, и по горизонтали. Каждое такое перемещение неизбежно сопровождается появлением копий, справок, листов согласования и других документов. Несмотря на многочисленные попытки реформирования государственного управления, оно так и не обрело современного облика. Более того, непрерывное реформирование системы управления само по себе создает проблемы и способствует росту документооборота. Мало кто задумывается над тем фактом, что любые изменения структуры, правового положения, наименований органов управления влекут за собой огромную работу по изменению уставных документов подведомственных организаций, их регистрации и перерегистрации в различных инстанциях.

И конечно, бюрократизм и волокита также ведут к увеличению объемов документооборота.

Еще один аспект проблемы — непрерывное изменение форм, формуляров документов из различных областей деятельности. Примечательно, что эти изменения не влекут за собой упрощение формуляров документов, сокращение числа реквизитов. Нет, наоборот, происходит усложнение реквизитной части документов, что приводит к увеличению трудоемкости их оформления. Из практики, опытным путем получены данные, что новый бланк платежного поручения увеличивает трудоемкость оформления примерно на 20%, а больничного листа — на 30%. Насколько оправдано такое увеличение? Что дает увеличение числа реквизитов, какая экономическая эффективность при этом достигается? Нет ответа. А ведь мы взяли для примера самые простые, «обиходные» документы.

Возьмите госконтракты. В России только в системе госзакупок заключается ежегодно 10 млн контрактов. Представьте себе шлейф документов, необходимых для оформления участия организации в конкурсе и умножьте их количество на 10 млн контрактов, да еще с учетом того, что участников конкурса должно быть несколько!!!

Совсем недавно министр экономического развития г­жа Набиуллина с тревогой отметила, что в сфере реализации госуслуг образуется ежегодно около 82 млн документов.
Спрашивается, насколько опасен рост объемов документооборота?

На наш взгляд, вопрос риторический. Безусловно, рост объемов документооборота имеет свои пределы, выражающиеся в ограничениях ресурсов, которые необходимы для его полноценной обработки.

Рассмотрим основные направления сокращения документооборота. Прежде всего, обозначим два основных метода:

1. нормативное ограничение;
2. научно­обоснованное ограничение объемов документооборота.

Если говорить о нормативных методах ограничения (оптимизации) документооборота, то следует вспомнить опыт США, где действуют на федеральном уровне «Закон о сокращении работы с документами»; в некоторых штатах действуют законы, регламентирующие процессы документообразования. И в ряде других государств существуют нормативные правовые акты, регулирующие многие аспекты управления документами.

Другой пример дает нам Республика Беларусь, где несколько лет тому назад по распоряжению Президента страны А. Г. Лукашенко была выполнена беспрецедентная работа по сокращению объемов документооборота в два раза.

В Австралии запрещается создание документов на бумажной основе, если есть возможность использовать электронные документы.

В СССР периодически проводились кампании по сокращению аппарата управления и одновременно по сокращению объемов документооборота. То есть для сокращения объемов документооборота можно использовать административные и нормативно­правовые методы. Думается, что в условиях Российской Федерации эти методы также имеют шансы на успех.

В данном случае я имею в виду необходимость возродить унифицированные системы документации, закрепить в положениях о соответствующих ведомствах обязанность вести УСД. Кроме того, в положение о ФОИВ следовало бы записать ответственность за управление документами, обязанность содержать их в порядке, обеспечивать их учет и хранение, как это сделано, например, в Чехии специальным законом.

Думается, что проводимая сегодня ФОИВ большая работа по созданию перечней документов с указанием сроков хранения и перечней электронных документов является необходимым этапом работы по возрождению УСД.

Разумеется нам, как представителям науки, ближе научные методы сокращения объемов документооборота, основанные на исследовании состава документального фонда организации, унификации документов, устранения так называемых «лишних» и «тупиковых» документов, то есть с использованием как традиционных, так и современных методов оргпроектирования. Графические, матричные, математические методы, компьютерное моделирование вновь должны найти свое применение на практике.

Надо отметить, что в последние годы недооценивается необходимость предпроектного этапа внедрения СЭД, на который не выделяется достаточных средств.

Внедрение СЭД, особенно системы межведомственного документооборота, должно способствовать сокращению объемов документооборота. Сейчас этому мешает ряд обстоятельств.

Ряд федеральных органов исполнительной власти не имеет ведомственных систем электронного документооборота или имеет системы ненадлежащего качества, в связи с чем федеральные органы исполнительной власти нуждаются в значительных финансовых средствах на создание или модернизацию систем, при этом соответствующие заявки на данные цели, как правило, Минфином России не поддерживаются.

В федеральных органах исполнительной власти фактически отсутствует внутренняя нормативная база безбумажного документооборота, в результате разработки которой должны быть утверждены перечни документов, создаваемых и обрабатываемых в электронной форме, должна быть проведена унификация внутриведомственной документации.

Отсутствуют единые технологии формирования архивов электронных документов, предусматривающие их последующую передачу на постоянное государственное хранение, а также обеспечивающие их долговременную сохранность в соответствующих форматах.

В ФОИВ в настоящее время применяется разнотипное программное обеспечение и десятки СЭД, значительно отличающихся друг от друга по применяемым технологическим решениям и выполняемым функциям, поскольку типовые требования государства к таким системам до настоящего времени отсутствуют. Такое положение наблюдается только в России, в других развитых странах разработчики СЭД подчиняются требованиям, устанавливаемым государством для систем данного типа.

В данной ситуации представляется целесообразным рассмотреть вопрос о создании единой централизованной системы электронного документооборота и подключении к ней федеральных и региональных органов исполнительной власти и муниципалитетов, не имеющих собственных систем электронного документооборота.

Это позволит улучшить качество СЭД, существенно уменьшить затраты на их разработку, внедрение и эксплуатацию в каждом таком органе, а также обеспечит внедрение единых стандартов делопроизводства и межведомственный документооборот, согласованный с МЭДО. При такой системе можно будет обеспечить «прозрачность» документооборота, единую регистрацию и эффективный контроль исполнения документов, оптимизировать состав применяемой документации. Данное решение также позволит в дальнейшем обеспечить передачу электронных документов на архивное хранение и интеграцию СЭД с соответствующими информационными системами архивных органов и организаций.

Следует также отметить, что в структуре федеральных органов исполнительной власти в настоящее время отсутствует орган, наделенный соответствующими полномочиями по реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию и контролю, а также оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере документационного обеспечения управления, в том числе электронного документооборота, что также негативно сказывается на состоянии делопроизводства и внедрении современных информационных технологий в указанной сфере. Думается, что появление такого органа позволит нам удержать рост объемов документооборота в разумных пределах и упростить в целом систему документационного обеспечения управления.